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探析依法治国背景下的邮政普遍服务管理
邮政普遍服务是中国邮政的立业之本。近年来，立法机关已加快并将继续加速邮政普遍服务法律法规建立健全的进程，既给邮政企业带来争取创设保障条件的机遇，也可能带来增加义务和处罚的风险；
邮政管理部门已加大并将继续加大对普遍服务法规的执法力度，呈现邮政普遍服务总体水平稳步提升，同时邮政企业受处罚案件也出现逆势上扬的“悖论”现象。
邮政企业正面临着难得的政策发展机遇和前所未有的行政执法监管压力。正确认识和看待这些现象，对于推动全国邮政普遍服务管理工作的健康发展具有重要意义。本文将其置于全面推进依法治国的时代背景下进行思考，从梳理依法治国基本方略的形成和发展、探析依法治国对邮政普遍服务管理的影响、回顾集团公司近年来在普遍服务法治上的主要实践，进而对依法治国背景下的邮政普遍服务管理工作提出建议，以期抛砖引玉。
一、依法治国基本方略的提出、形成和发展
依法治国理论源于邓小平同志“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。
党的十一届三中全会确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设原则。党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。1999 年 3 月，“依法治国，建设社会主
义法治国家”写入宪法。党的十六大强调：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”
2007 年 10 月，党的十七大提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”的总任务。党的十八大从科学立法、严格执法、公正司法和全民守法作出了“全面推进依法治国”的重大决策。
2014 年 10 月，十八届四中全会决议：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”这是历史上首次专门以“依法治国”为主题召开的一次中央全会，依法治国被提到了历史新高度。
依法治国方略的确立和全面实施，标志着我国从“人治”到“法制”、再从“法制”到“法治”的治国基本方略的历史性跨越。特别是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布，标志着社会主义法治以前所未有的高度、广度、深度和力度引领和规范国家及社会生活的方方面面，促进国家治理体系和治理能力的现代化。
二、依法治国理念与邮政普遍服务管理
（一）邮政普遍服务概述 邮政普遍服务概念 ——现行《邮政法》规定：“邮政普遍服务是指按照国家规定的业务范围、服务标准，以合理的资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务。” （二）邮政普遍服务主要特征
普遍性：其服务地域和对象涵盖我国全境和境内所有的单位、个人。法定性：包括提供主体法定、业务范围法定、服务标准法定和责任追究法定。可接受性：指资费标准合理、可接受。持续性：没有法定的特殊情况不得间断邮政普遍服务。
（三）邮政普遍服务的本质属性和表现形式 根据《邮政法》和《邮政普遍服务监督管理办法》的规定：“邮政普遍服务属于国家基本公共服务。”“国家保障中华人民共和国境内的邮政普遍服务。邮政企业按照国家规定承担提供邮政普遍服务的义务。”即本质上，邮政普遍服务属于国家和政府向社会提供的基本公共服务；
形式上，国家通过法律的形式赋予邮政企业具体承担。
（四）依法治国理论发展对邮政普遍服务管理的影响 从立法时间纬度看，邮政立法步伐越来越快。党的十一届三中全会确立“有法可依”的社会主义法制原则后，1986 年 12 月 2 日新中国第一部《邮政法》诞生，1990 年 11 月 12 日国务院出台《邮政法实施细则》。2007 年 10 月党的十七大提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”后，2009 年 4 月 24 日全国人大常委会大幅度修订了《邮政法》，实现了一系列的制度创新，并于 2012年 10 月 26 日和 2015 年 4 月 24 日先后又进行了两次修正。2015 年10 月 14 日交通运输部修订了《邮政普遍服务监督管理办法》（以下简称《普服监管办法》）。
从法律调整的广度看，覆盖面越来越广。2009 年修订的《邮政法》全面补充完善了邮政普遍服务的相关制度和措施，总条款由原来
的 44 条增加为 87 条。明确了邮政企业是邮政普遍服务的承担主体、邮政普遍服务和特殊服务的业务范围，新增国家保障邮政普遍服务的多方面措施、快递企业的市场准入和经营限制，强化安全保障机制等多方面内容。
从法律调整的深度看，系统性更加深入。一是从法律上明确了邮政普遍服务的概念及其保障、履行、监管规定。1986 年的《邮政法》尚未提出“邮政普遍服务”的概念，2009 年修订的《邮政法》明确提及“邮政普遍服务”的条文有 17 条，提及 32 次，涉及邮政普遍服务内容的条文达 60 余条。二是调整邮政普遍服务的法律规范从中央到地方已初步建立并逐步完善。形成由法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、其他规范性文件等组成的邮政普遍服务法律制度体系。
从监管模式看，由政企合一到政企分开。2009 年、2012 年修订的《邮政法》，改变了 1986 年《邮政法》政企合一模式，对 2007 年邮政政企分开体制改革进行了法律上的确认。该法第四条对各级邮政监管机构作出了具体规定。
从监管趋势看，邮政管理部门的监管力度迅速加大。一是修订后的《邮政法》《普服监管办法》在邮政管理部门的监管内容和监管手段方面均有所扩充；
二是邮政管理部门的组织架构极速扩张，由政企分开初期的国家邮政局和省级邮政管理局两级架构演变为国家邮政局、省级邮政管理局、地市邮政管理局和较大县（市）邮政管理局；
三是工作中心转变，由立法立规为主向立法立规和执法并重转化，执
法的范围、频次、力度快速上升。
此外，在全面推进依法治国和依法行政背景下，2014 年以来，除邮政管理部门外，国家价格主管部门和财政部门对邮政普遍服务也进行了若干监管改革和调整。
邮政普遍服务法治工作的主要实践
（一）切实履行邮政普遍服务法定义务 中国邮政将普遍服务定位为邮政企业的“立业之本”，认真履行邮政普遍服务和特殊服务职责。从组织上立足全局，着手建立全国邮政企业普遍服务内控管理体系；
从能力上着眼长远，完成 8440 个空白乡镇补建局所、实施邮件处理陆运网转型升级和加快投递网建设，着力夯实普遍服务设施基础；
从资金上克服困难，全力保障普遍服务正常运营；
从服务上狠抓落实，确保机要通信万无一失和党报党刊发行稳中有升；
从管理上多措并举，有针对性地开展系列专项督导活动，确保普遍服务和特殊服务水平稳步提升。“十二五”期间，根据国家邮政局委托的第三方机构调查结果显示，邮政普遍服务满意度均超过国家考核指标要求，且呈逐年上升趋势。
（二）积极参与邮政普遍服务立法立规工作 中国邮政集团公司先后参与了《邮政法》（2015 年）、《邮政普遍服务监管办法》、《邮政普遍服务标准》及国家邮政局普遍服务管理规范性文件的修订工作。其中，在《邮政法》修订过程中，集团公司提出 5 条建议均被立法部门采纳，首次确立了普遍服务业务既有政府定
价也有企业自主定价的法律制度；
在《普服监管办法》修订过程中，先后有 64 条建议被采纳，新增了 20 多项普遍服务保障性规定；
在《邮政普遍服务标准》修订过程中，有 21 条建议被采纳。此外，集团公司还积极参与普遍服务财政补贴和价格管理新规制定工作。如，配合财政部完成普遍服务和特殊服务补贴项目支出绩效指标设定；
促进国家发改委下发了《关于放开部分邮政业务资费有关问题的通知》，为邮政企业资费改革奠定了基础。
四、对邮政普遍服务管理的思考
邮政普遍服务管理工作要不断适应新常态、战胜新挑战、取得新成效，关键要贯彻全面推进依法治国方略，运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、维护稳定、推动发展。
（一）正确认识，高举普遍服务旗帜 邮政普遍服务和特殊服务是党和政府赋予邮政企业的神圣使命，也是法律赋予邮政企业的法定义务。尽管随着民营快递企业风生水起，寄递市场竞争格局产生重大变化，但邮政普遍服务在国家公共服务体系中的重要地位没有变，邮政企业按照国家规定提供邮政普遍服务的法定责任没有变。特别在当前经济下行压力较大的情形下，保民生、保基本更加凸显，邮政普遍服务的重要性更加突出。邮政企业应当统一认识，高举普遍服务旗帜，将普遍服务管理与落实“一体两翼”经营发展战略、创建世界一流邮政企业有机结合，不断开拓进取，维护好企业的“立业之本”。
（二）积极参与邮政立法工作，推动科学立法 党的十八届四中全会指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”好的法律能够保障并促进发展，不好的法律将会制约甚至损害发展。邮政企业是邮政普遍服务法定的唯一承担主体，普遍服务立法与邮政企业的利益息息相关，参与立法是争取和维护企业权益的必然要求，也是促进邮政普遍服务科学立法的实际需要。特别是 2015年《立法法》赋予设区的市人大和政府地方立法权，为设区的市邮政立法提供了依据。邮政企业应以此为契机，积极参与地方邮政立法工作，利用好、发挥好立法的引领和推动作用。在参与立法过程中，既要善于从法律原则、政策精神、客观事物发展规律、一般情理及各地创新实践等，多角度与地方立法机关和邮政管理部门沟通，争取将有利于邮政企业和邮政普遍服务的内容纳入地方立法中，又要注意避免过度强调政府监管和企业责任、减损邮政企业利益，以推动“良法”之治。
（三）依法履行邮政普遍服务义务，推进依法治企 打铁先要自身硬。实践中，因部分邮政企业未严格执行邮政法律法规的强制性规定，导致行政处罚案件频发。因此，全面落实《邮政法》 《邮政普遍服务标准》和《普服监管办法》的强制性规定，履行好普遍服务和特殊服务义务是关键。同时，邮政企业还应抓住“互联网+”的战略机遇，创新普遍服务方式，加快业务转型升级，实现社会效益和企业效益同步增长。
加强与邮政管理部门的沟通，提升合理执法合力。《邮政法》赋
予邮政管理部门对全国邮政普遍服务实施监督管理的职责。因此，一方面，邮政企业应依法配合邮政管理部门的监管活动，对于其检查发现的问题及时整改，共同维护普遍服务法治秩序；
同时应及时举报妨碍邮政普遍服务正常开展的行为，敦促邮政管理部门开展执法，维护邮政企业权益；
另一方面，应建立政企良性互动关系，与邮政管理部门定期沟通企业在普遍服务管理中的热点和难点问题，争取其理解和支持；
再一方面，应善用法律救济手段，促进监管部门依法行政、合理执法。十八届四中全会指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为……不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”对于邮政管理部门不合法或不合理的行政处罚，邮政企业应依法、有理有据地提出书面申辩意见，还要善于利用行政复议等法律救济手段来维护企业权益。
（四）加强普遍服务法制宣传，营造良好法治环境 邮政普遍服务属于国家基本公共服务，仅靠邮政企业努力是不够的，需要政府、用户和有关社会各方的共同配合。而邮政法律法规的宣贯直接关系到政府和社会各方对普遍服务保障性条款的落实。根据“国家机关谁执法谁普法的普法责任制”精神，邮政企业可联合邮政管理部门和相关政府机关加大对邮政普遍服务保障性规定的宣贯力度，提高社会公众遵守邮政法律法规的自觉性，推进地方政府加大对邮政普遍服务的补贴和政策支持力度，为邮政普遍服务的履行创造良好的外部环境。
（五）推进专业化管理队伍建设，提高普遍服务管理水平 十八届四中全会明确指出：“要形成高效的法治实施体系和有力的法治保障体系。”无论是参与立法立规、或者是与地方邮政管理部门协调沟通、抑或是开展邮政普遍服务法规宣传，都需要既懂法律又懂业务的复合型人才。目前，邮政企业普遍服务管理专业队伍配备较为薄弱，无法较好地对接当地邮政执法工作和争取地方立法，也未能较好地释放相关法律法规及政策所带来的红利。因此，邮政企业应高度重视省（区、市）、市、县分公司普遍服务管理三级管控体系建设，加大对普遍服务管理专业人才的培养选拔工作力度，优先选用懂法律、懂业务的复合型干部，以更好地提升普遍服务管理的专业化水平，促进普遍服务持续健康发展。
比吃一顿大餐还要满足。
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