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篇：政府融资平台政府融资平台：负债过度与资产闲置的解决方案
[摘 要]在经历了2009年的信贷大潮和“4万亿”的投资刺激之后,2010年初,一场规范和排查地方融资平台风险的行动日期而至。2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,国务院总理温家宝公开提出把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。地方融资平台是否合理规范是关系到地方经济建设能否顺利进行的重要问题。文章就我国地方政府融资平台的现状进行了论述,并且结合地方融资平台存在的过度负债和资产闲置的现象提出了相应的对策。
一、地方政府投融资平台的形成与现状
1、地方政府投融资平台产生的背景
1994年实行分税制改革以来，基本实现了改革的预期目标：中央财政所占比重逐步提高，大方向是正确的。但是当初改革时，分了财权，未分事权；于是在实施过程中出现了：财权层层上收、重心上移，事权层层下放、重心下移的局面，导致地方政府财力紧张，地方政府隐性债务不断增长。1994年《预算法》第28条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债。
在这种背景下，近年来，为了促进地方经济发展、推进城市化进程，一些地方政府进行了投融资体制创新，相继建立了一些隶属于地方政府的投融资平台。将原属于财政拨款的项目拿到银行去贷款融资，以解决资金不足的问题。
2、对地方政府投融资平台的定义 所谓“地方政府投融资平台”，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、不动产、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团；必要时辅之以地方财政的变相担保或由地方人大出具“安慰函”作为还款承诺，以实现平台的对外融资，并将融到的资金主要投入于市政基础设施建设及公用事业等领域。
二、地方政府投融资平台设立的现实必要性
一直以来，我国地方政府融资平台由于其政府背景，受到许多学者的质疑。但对地方政府投融资平台起源及发展历程看，创建地方政府投融资平台对于解决地方政府资金不足、提高财政资金运作效率、创新财政管理体制等多个方面有其存在发展的现实必要性。
（一）在现行的财政体制下，地方政府经常性收入不足，无法弥补资本性投资的需要，政府有巨大的融资需求
一方面，随着我国经济高速发展，城镇化加速推进，地方政府资本性投入支出需求越来越大。特别是在我国高速城镇化进程中，地方政府肩负着管理城市、经营城市、发展城市、繁荣地方经济的重任，面临着严峻的发展压力。改革开放30年来，我国城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8个百分点，平均每年提高0.93个百分点，特别是1996～2008年，城市化率从30.5%提高到45.7%，提高了15.2个百分点，年均提高1.27个百分点。数以亿计的农村人口以各种方式涌入城市，形成了对各类城市基础设施、公用设施的巨大需求，这都要求地方政府对城市建设的巨资投入。
另一方面，在现行的财政体制下，特别是1994年分税制改革后，中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权重心下移和财权重心上移。特别是基层地方政府的收入组成中既缺乏主体税种，又没有独立税权，而财政支出又要受到
1 上级财政的制约，其可用财力十分有限。尽管地方政府收入中除税收外，以基金、各类收费组成的非税收入也占据了相当大的比重，但这些非税收入一般都有固定的支出途径，很难为地方政府所用，因此地方政府真正能调动的财力十分有限。而且根据《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。在财权和事权改革没有同步的情况下，地方政府可支配财力远远无法满足资金需求，特别是一些资本性的支出，城市建设，公共事业支出等。这就需要地方政府另谋出路，自建融资平台成为一个现实选择。
（二）在现行的制度环境中，地方政府掌握大量资源，为其进行融资提供便利
应该看到，在现行的制度环境中，我国地方政府掌握了大量的资源财富，许多政府部门掌握着大量的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源等，而在工业化发展的过程中，这些资源得到很大升值。此外，地方政府还有一些隐形财富也不容忽视，尤其是在城市化进程中，政府掌握的城市资产大量升值。特别是在现行的土地制度下，城市土地升值已经成为地方政府的重要财富，而这些并没有反映在政府收入中。地方政府完全有条件和能力利用这些资源进行融资，在不能发城市债的情况下，组建政府投融资平台成为很好的选择。投资平台的出现，使得地方政府能对其掌握的各种资源进行综合运用，也为其吸纳商业银行贷款搭建一个重要的媒介。
地方政府将其掌握的隐形资源注入投融资平台，让这些财富公开化市场化，也能能起到预防腐败，防止国有资产流失的作用。在过去，这些隐形资源往往成为地方政府腐败的温床。
（三）利用市场手段整合经营政府资源，也是解决政府投资效率低下、防范风险的重要举措
地方政府投融资平台成功的一个重要特征是将政府投资行为，特别是城市基础设施建设项目市场化、专业化。这与过去的情况已有很大的不同，从前是各个政府部门自办“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”等等，部门各自为政，大肆借钱，最后出现问题还不起债时，由政府财政去兜底，这种方式不仅管理混乱而且蕴含了很大的风险。地方政府投融资平台组建后，可以将原有“分割”于各个部门的政府建设职能，在投融资平台的基础上进行整合，使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行。既整合了政府资源，利用市场化等手段，为政府募集重大项目的配套资金，补充基础设施建设资金不足，而且通过市场手段进行资源配置，也能解决政府资金效率低下的问题。同时，政府投融资平台对原有的政府投资模式也有很大的创新，地方政府投融资平台将政府投资行为置于市场条件下，让政府行为和市场有效结合起来，大大提高政府投资效率。上海的模式看，在成熟的市场环境中，市场还会对政府投资行为形成约束，避免政府投资行为的盲目性。
地方政府投融资平台的现存过度负债与资产闲置问题 1.融资平台公司债务规模大，潜在风险显现。
一些城市依托政府融资平台公司等方式过度举债已接近极限，导致债务风险急剧扩大。据审计署2011年《全国地方政府性债务审计结果》显示，2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。
2 首先，债务缺少第一还款来源。地方政府融资平台公司投资投向单一，大多用于公益性项目，项目普遍没有自偿性或自偿性不足，银行信贷资产风险凸显。 其次，债务第二还款来源不充足。平台公司负债率通常较高，抵押资产不足，平台公司之间互保现象普遍，公司自身缺乏经营性收入来源，债务偿还主要依靠土地出让收入、财政性资金和借新还旧的方式。政府偿还债务能力与土地市场收入高度相关，还债能力极易受到政府土地政策和宏观调控的影响，一旦地价下行，地方政府财政风险就会加大，银行出现坏账的可能性增大。
最后，可能引发现金流风险。土地出让收入减少、信贷政策的调控、缺乏资金和成本管理经验等，均可能产生现金断流和不足的风险，导致出现“半拉子”工程现象。同时，由于一些地方举债存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等原因，导致部分政府性债务资金未及时安排使用并发挥效益，从而产生现金流闲置。此外，融资平台公司贷款规模的扩大挤压了中小企业授信规模，不利于中小企业的健康发展。
2、资产闲置问题。
长期以来，我市国有土地、房产、股权分散储备、各自占有，可利用的国有资产底数不清，缺乏统一掌控的资产管理平台，造成一方面急需现实利用的国有资产严重短缺，一方面大量的国有资产闲置无用，资产价值得不到充分挖掘利用，致使平台公司因抵押物不足而被拒之门外，难以实现新增融资业务。
一些平台公司因土地抵押不能及时到位，已形成的贷款有可能被提前收回，正在募集的资金受到不利影响。而且从市属国有企业资产规模、经济实力来衡量，选择第三方企业担保也显得力不从心，很难满足金融机构对贷款融资的担保要求。平台公司之间缺乏横向纽带，尚未形成资金互通互融、融资相互担保的利益共享格局。
四、两个问题的解决方案
1、加强债务监管，严控负债规模，增加社会监督
第一，要建立健全地方政府债务管理体制。其一，各级地方政府要对投融资平台统筹规划,量力负债。地方政府应该明确一个主管部门进行监测，建议由国资部门或财政部门负责，调度当地投融资平台贷款的情况，要结合当地GDP和财政收入状况合理评估财政承受能力,切实做到贷款总量控制，均衡市场融资。其二，加强地方政府对平台债务的集中统一管理，克服目前地方投融资平台债务多头管理、各自为政、地方政府对平台债务规模与债务资金使用及偿债能力缺乏全面把握的不利局面。要将平台债务统一纳入财政监管体制下，严控财政风险。同时，探索将政府投融资平台的资产负债表纳入政府统一管理。科学地综合运用债务负担率(债务余额与GDP的比率)、债务依存度(当年债务增加额与总支出的比率)、偿债率(当年债务偿还率与当年可支配收入的比率)等指标,从政府应债能力、政府支出与融资平台债务的依存度、融资平台偿债支出与财政支出的承受范围来具体衡量和评判各级地方财政融资平台形成债务的支付能力。
第二，建立一个地方政府投融资责任机制。要制约政府过度负债、盲目投资的冲动,让投融资平台成为一个受约束的平台。可以考虑建立政府投融资平台的考评制度，设立债务率与地方政府绩效相挂钩的控制机制,在严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,追究领导责任和影响政绩考评,以起到制约缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用的效果。要规范地方政府通过投融资平台的贷款行为,地方政府的债务规模必须与财力相匹配。
3 第三，引入外部监控机制。各地国资部门、财政部门（或履行同等职责的部门）应依法对投融资公司履行出资人职责，按照“权利、义务、责任相统一，管资产、管人、管事相结合”原则，加强监管，依法享有资产收益，参与重大决策和选择管理者等出资人权利。投融资公司还要自觉接受财政、监察、审计等部门的监督检查。
2.整合资产资源，增强综合实力。
针对目前地方政府融资平台公司现状，一方面，要按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）等文件规定进行清理规范，防止平台公司数量盲目增加、债务规模不断扩大。另一方面，应进一步完善投融资体制，对现有资产资源进行优化整合，夯实公司资本金实力，要通过引进民间投资等市场途径，促进投资主体多元化，改善平台公司的股权结构，形成一批规模大、实力优、抗风险能力强的投融资平台公司，使其真正成为地方政府强化宏观调控能力、合理调配资源、促进经济结构调整的重要平台。
五、结束语
地方政府作为区域财政政策的执行和落实者,在国家扩大内需,加大地方基础建设的过程中,通过建立有效的投融资平台突破资金短缺问题,推动地方经济的繁荣和发展,成为当前地方政府共同的需要。但是应该看到地方政府投融资平台现存的负债过度和资产闲置问题以及潜在的风险,切实加强政府性债务管理,增强内外部约束力,有效防范和化解潜在的财政风险,以保证我国地方政府投融资平台在以后的经济发展中起到更重要的作用。
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第2篇：政府融资背景政府融资背景
企业发展需要资金，政府上马大型项目拉动当地经济发展、进行城市基础设施建设、推进新型城镇化进展同样存在资金需求。
政府融资的传统方式主要为国内外银行及银团贷款，近三十年实践中应用较为广泛的还包括土地资源融资、通过控股企业发行股票或增资扩股进行融资、以及通过信托计划融资等等。
以上方式较为大众熟悉，但大部分方式都需要特定的抵质押条件、政策条件或社会经济背景条件，不能完全解决现今政府及相关部门对资金的需求。为解政府资金之需，这篇文章主要跟大家分享适应现今社会政治经济形势下政府融资的主要方式。手握资金主动权的企业界人士和专业投资公司也可从中发现投资的机遇。
一、时事背景
（一）民间资本得到解放 2014年是民间资本的解放年。
3月5日，李克强总理在十二届全国人大二次会议作政府工作报告时提出，要稳步推进由民间资本发起设立中小型银行，为民间资本提供大显身手的舞台。
3月26日，李克强总理在辽宁主持召开部分省市经济形势座谈会上指出，调结构首先要放宽市场准入，允许民营经济进入医疗、养老、金融等主流垄断体系。
4月23日，李克强总理主持召开国务院常务会议，为民间资本列出涉及交通基础设施、油气管网设施等领域共80个项目的“投资菜单”。
7月12日，李克强总理主持召开国务院常务会议，鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营市场。 7月14日,李克强总理主持召开经济形势座谈会,听取部分中央企业、地方国企和民营企业负责人的看法和建议，提出向民间资本更多敞开准入大门。
8月22日，李克强总理考察中国铁路总公司并主持召开座谈会，要求拿出市场前景好的项目吸引民间资本。
9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），力推PPP融资模式。
（二）混合所有制改革风生水起
混合所有制经济，其实质是国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的一种经济形态。
混合所有制改革，即允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。简言之，现阶段的改革方向是国有资本投资项目允许非国有资本参股。
7月16日，国资改革方案出炉，首批六家央企将进行四项改革试点工作，包括国投、中粮、中国医药、中国建材、新兴际华、中国节能环保公司。
8月20日，超20省市划定国资改革路线图，6.7万亿盛宴启动。
8月25日，过半省份出台国资国企改革方案，混合所有制成“标配”。
9月5日，首只参与国企混合所有制改革的公募基金“嘉实元和封闭式混合型发起式基金”获证监会核准。该基金最终募集181.72亿，超过募集上限100亿元，启动比例配售，认购比为55.27%。
9月14日，中石化混改引资名单敲定，25家投资者斥资千亿入股占35.8%。
（三）区域化发展有声有色 6月21日，京津冀一体化规划完成最后修改。 6月9日，国务院同意设立青岛西海岸新区。
6月11日，李克强主持常务会，部署建设综合立体交通走廊打造长江经济带。
7月2日，上海自贸区新负面清单“瘦身”亮相。 7月31日，李克强谈东北老工业基地振兴，强调深化改革、破解难题、增强东北发展内生动力和活力。
9月16日，李克强主持推进新型城镇化建设试点工作座谈会，强调改革创新试点先行。
习近平主席多次强调一带（丝绸之路经济带）一路（21世纪海上丝绸之路）战略构想。
第3篇：政府融资项目工作流程政府融资项目工作流程
政府投资项目融资工作程序为加强政府投融资管理,规范政府投资项目的融资工作,提高融资工作效率,特制定本工作程序。
一、融资工作审批
(一)提交融资申请。项目责任单位根据市政府研究的项目融资意见,向市投资总公司递交融资申请,主要内容包括项目概况、拟融资金额、拟融资方式、资金使用期限、具体资金用途、资金提款计划、偿债资金来源和偿债保障措施以及项目前期准备情况等。
(二)出具融资拟办意见。融资申请经市投资总公司审核同意后,项目责任单位填报《政府投资项目融资审批表》。市投资总公司根据项目责任单位的融资申请,结合有关银行当期的业务受理要求,出具明确的融资拟办意见,内容主要包括:项目单位拟定的融资方案是否切实可行;项目融资的实际用途是否符合银行或债权单位的资金拨付条件等;代项目责任单位融资的具体意见及融资方式等。
(三)出具融资审核意见。市财政局根据市投资总公司出具的拟办意见,对项目责任单位的融资申请进行审核,并结合本级财力情况,出具明确的融资审核意见,内容主要包括:项目贷款申报的金额及用途与实际的金额及用途是否一致;偿债资金来源是否真实可靠,偿债保障措施是否切实可行;本级财政是否为该项目配套资本金;对市投资总公司通过举债方式帮助项目责任单位融资的意见等。
(四)融资审批。经市财政局和市投资总公司审核符合融资条件的项目,按程序报请市政府审批。
二、融资工作联动
融资项目经市政府批准后,发改、财政、规划、国土、环保、文化等相关部门在限定时间内提供以下融资申报要件: (一)项目融资申报资料清单。根据项目概况确定拟采取的融资方式,市投资总公司向项目责任单位出具《项目融资申报资料清单》。
(二)可行性研究报告和项目建设概算。项目责任单位委托中介机构编制项目可行性研究报告和项目投资概算,并根据市财政投资评审中心审定的项目投资预算,据实调整项目可行性研究报告的相关内容。
(三)立项批复。根据项目责任单位提交的项目申请和可行性研究报告,市发改委审核同意后出具立项批复。
(四)环评报告。项目责任单位委托环境评估机构出具环评报告,并报环保部门审批。
(五)用地规划许可证。项目责任单位向规划部门提交用地规划申请,并按规划部门的要求提供相关的审批要件。
(六)项目建设用地核准手续。项目责任单位向国土部门提交项目建设用地申请,并按国土部门的要求提供相关的审批要件。
(七)项目用地文物勘探手续。项目责任单位向文物管理部门提出文物勘探申请,并按文物管理部门的要求提供相关的审批要件。
(八)建设工程规划许可证。项目责任单位向规划部门提交建设工程规划申请,并按规划部门的要求提供相关的审批要件。
(九)建设工程开工许可证。项目责任单位向建设部门提交工程开工申请,并按建设部门的要求提供相关的审批要件。
(十)项目资本金配套承诺函。经市政府批准后,市财政局出具为该融资项目提供项目资本金的承诺函及相关文件。
三、融资手续办理 (一)市投资总公司办理融资手续。1.向银行申请贷款。市投资总公司向银行提交银行项目贷款申报材料,申请银行对项目进行评审和授信。2.通过资本市场融资。市投资总公司与有关证券机构合作发行企业(城投)债券或短期融资券,与信托公司合作发行信托凭证。3.实施项目融资合作。市投资总公司通过“BOT”(建设—经营—移交)、“BT”(建设—移交)、融资租赁和股权合作等项目合作模式筹措资金。
(二)出具融资承诺手续。根据银行及其他债权单位办理融资手续的要求,市政府向市人大提交《关于将项目融资本息列入市本级年度财政预算的报告》;市人大审议通过后,出具《关于同意将项目融资本息列入市本级年度财政预算的决议》;市政府根据市人大决议向债权单位出具《还款承诺函》,并向市财政局下发《关于将项目融资本息列入市本级年度财政预算的通知》;项目建设单位向市财政局出具《付款委托书》、《还款承诺函》;市财政局根据市政府通知向债权单位出具《还款承诺函》。
(三)完善融资手续。1.市财政局根据《项目资本金配套承诺函》,拨付该项目配套的项目资本金。2.市投资总公司向有关债权单位提交市政府和市财政局的相关还款承诺文件。3.市投资总公司开设财政性融资专用帐户并办理资金划入手续。
四、资金拨付
(一)提交拨款申请。项目责任单位按照融资的拨款要求提交相关拨款手续。内容主要包括:拨款申请、中标通知书、工程施工合同、监理合同、工程施工进度或工程竣工决算、监理意见、《资金支付明细表》和《政府投资项目融资拨款审批表》等。
(二)初审拨款手续。市投资总公司根据银行拨款要求,对项目责任单位的拨款手续进行初审。内容主要包括:申请拨付资金的实际用途与贷款申报用途是否一致,工程中标手续及施工合同中的施工单位与收款单位是否一致,申请拨款金额与贷款金额是否一致等。
(三)复核拨款手续。市财政局根据市投资总公司的审核意见,对项目责任单位提交相关拨款手续进行复核。
(四)拨款手续审批。经市财政局和市投资总公司审核符合拨款条件的,按程序报请市政府审批。
(五)拨款。市投资总公司按照市政府关于拨款的审批意见办理拨款手续。 五、债务偿还
属于市本级财政承担的债务,市投资总公司于每年9月底之前向市财政局提交安排下年度偿债资金的申请,由市财政局根据市人大决议将还款资金列入年度财政预算。市投资总公司应于债务到期日前15个工作日内向市财政局提出书面申请,市财政局接到申请后于债务到期日前的10个工作日内将偿债资金足额拨付至市投资总公司的财政性融资专用帐户。由市本级代县(市、区)或各项目单位融资而形成的债务,根据市投资总公司关于安排下年度偿债资金的申请,市财政局于每年9月底之前向相关县(市、区)或项目单位下达安排下年度偿债资金的通知,由相关县(市、区)财政或项目单位据实筹措偿债资金,并于债务到期前的20个工作日内将偿债资金足额拨付至市投资总公司的财政性融资专用帐户。偿债资金足额到位后,由市投资总公司及时偿还银行或其他债权单位。
六、督查监管
(一)对工程的督查及监管。市发改委应根据项目建设计划督查工程形象进度;项目主管单位应根据项目工程的验收标准督查工程质量及合同履约情况;市监察局负责督查市直有关部门融资工作任务的落实情况和市投资总公司融资工作情况。
(二)对工程资金的督查及监管。市投资总公司应根据市政府批准的融资意见,对项目资金的使用情况进行跟踪监管;市财政局负责对项目预算进行财政评审,监督预算的执行情况,对项目决算进行审查;市审计局负责对项目资金使用情况进行审计,并将结果上报市政府。