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城镇低效用地再开发专项规划 2017 年 9 月 目录 1.“城镇低效用地再开发”问题存在的原因 .............................................................................2 2.“城镇低效用地再开发”的意义 ..............................................................................................3 3.“城镇低效用地再开发”的政策依据 ......................................................................................3 4.“城镇低效用地再开发”的基本原则 ......................................................................................4 5.“城镇低效用地再开发”问题的解决措施 .............................................................................7 6.“城镇低效用地再开发”总体实施流程及年度计划 .............................................................9 7.附件 1 个别省份“城镇低效用地再开发”对比指标参考 ..................................................14
城镇低效用地再开发专项规划 从中国改革开放以来，土地资源为我国经济的发展提供了强有力的基础支持，但我国对于城镇土地的利用效率却很低，本论文就城镇低效用地再开发问题及对策做了一下探讨。
1.“城镇低效用地再开发”问题存在的原因 我国许多的城镇在进行规划时就把城镇规划的很大，基本上都是在比谁的城镇规模大，比谁的城镇扩展速度快，但对于城镇其他方面的问题就显得没那么重要了。在有些城镇它的经济并不怎么发达，有的甚至还存在财政问题，对于城镇来说它的财政收入都是有限的，它很多的经济来源靠的都是土地的转让，据调查，有些的城镇他们的工作人员的工资都是靠转让土地的收入来维持的。这样就很容易导致城镇低效用地再开发问题的存在，我国许多的城镇可能为了发展自己的经济，提高自己城镇的管理水平，就会对各种我你爹的规划就会进行相应的审批，但这样就很容易出现漏洞，造成土地的乱使用，由于审批没有规定，而且要求的程度也不同，这样对于土地来说就容易造成违法建设或者监管失去控制的现象。在许多城镇工业建设中，一般负责开发运营的都是公司，但我国城镇由于经济能力有限对于招商引资就缺乏眼光，使得引进的企业额都是一些层次低，没有竞争力的企业，这样就使得企业与企业之间的竞争形成了一种恶性竞争，对于土地再利用的效率比较低，这样不仅造成的土地资源的浪费，还造成土地了资源的破坏。还有些城镇比较落后，对于招商引资重视不足，使得城镇许多的土地都闲置在那里，城镇为了自己的利益不得不减少价格来租给规模小的企业，这样对于土地的再利用效率就会造成恶性循环，是不利于土地的发展的。
2.“城镇低效用地再开发”的意义
积极开展城镇低效用地再开发都是贯彻落实中央建设资源节约型、环境友好型社会战略思想的具体行动，是缓解“保障发展、保护资源”双重压力的有效抓手，同时也是促进推动经济结构调整和发展方式转变的重要举措。它不仅为城镇化建设提供有力保障，也极大的促进了人们生产生活水平的提高，并能实现社会效益和经济效益的双赢模式。
3.“城镇低效用地再开发”的政策依据 序号 政策重点 政策内容 1 创新型城镇化 尊重基层首创精神，鼓励探索创新和试点先行，凝聚各方共识，实现重点突破，推广经验，积极稳妥扎实有序推进新型城镇化。
2 人口市民化 市县政府负责制定本行政区城市和建制镇农业转移人口市民化的具体方案和实施细则 3 创新驱动发展 推动城市走创新驱动发展道路。营造创新的制度环境、政策环境、金融环境和文化氛围，激发全社会创新活力，推动技术创新、商业模式创新和管理创新。推进创新成果资本化、产业化。加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制。实施绿色建筑行动计划，强力推进建筑工业化 4 旧城升级 健全旧城改造机制，优化提升旧城功能。加快推进集中成片区改造，逐步将其它棚户区、城中村改造统一纳入到城市棚户区改造范围，到2020年基本完成城市棚户区改造任务。加快城区老工业区搬迁改造，稳步实施城
中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境。
5 国有用地有偿使用 深化国有建设用地有偿使用制度改革。扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。减少非公益性用地划拨，对以划拨方式取得用于经营性项目的土地，通过征收土地年租金等多种方式纳入有偿使用范围。
6 拓宽城市建设融资渠道 建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。提高直接融资比重。发挥现有政策性金融机构的重要作用。建立住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的金融服务。
7 政策性商品住房优先安排 优先安排“政策性商品住房”用地，合理增加普通商品住房用地、严格控制大户型高档商品住房用地。实行差别化的住房税收、信贷政策，支持合理自住需求抑制投机投资需求。
8 建立住房制度 建立和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。
4.“城镇低效用地再开发”的基本原则 现有政策空间和地方的实践经验表明，应当在全国层面改革创新与城镇低效用地再开发密切相关的集体建设用地管理、违法用地处理、“招拍挂”出让和强
制力运行等规则，制定更加系统、完善、普适性的改造开发政策，进一步实化土地权能，兼顾各方利益，从土地规划、审批和供地、征地拆迁、补偿安置、违章处置等方面提供全方位的政策引导。在具体的实施过程中应重点关注一下 3 个基本原则：
（1）科学规划是基础。应在调查摸底的基础上，结合城市发展定位、地块区位条件等，科学编制城镇低效用地再开发规划，统筹安排开发的规模、布局和时序，合理确定土地改造后的用途，做到适度超前、合理设计、高标准建设，避免改造后又在短时间内成为落后产业。
（2）市场导向是方向。一方面，应进一步显化土地资产价值，除必要的由政府收购、收回和征收后进行改造开发外，给国有土地使用权人、集体经济组织和其他社会主体参与改造的空间，充分发挥市场主体和社会资本参与改造开发的积极性，根据土地权属性质和改造后用途因地制宜进行改造，形成形式多样的改造开发模式。另一方面，应充分利用经济手段，激励使用权人对低效用地主动改造升级、提高利用效率，如对经营性用地未达到合同约定的进行处罚、严格执行征收土地闲置费的规定等，增加对土地的持有成本，使存量建设用地潜力释放出来。
（3）利益共享是关键。应让各利益主体（政府、企业、农民和村集体等）按照“实权均利”的原则（即实化集体土地权能，实现利益共享，“均”不是平均而是合理共享）分享再开发所带来的土地增值收益，调动各方的积极性，同时有效维护公共利益，通过改造开发实现多方共赢，实现有效推动产业转型升级、拉动投资和消费增长、城镇基础设施和公共服务设施更加完善、人居环境明显改善的多重目标。此外，在具体做法上，可借鉴国外和台湾地区城市更新、市地重
划等的具体要求和规定，使得城镇低效用地再开发政策更加具体化，更加具有可操作性。
5.“城镇低效用地再开发”问题的解决措施 1) 端正思想态度 对于城镇低效用地再开发利用的问题首先考虑的就是要以市或者县的中心为中心来做城镇的整体规划，必须要符合我国的规划的法律法规，要使得城镇低效用地再开发没有争议。在进行城镇低效用地再开发的时候首先要进行调查，要把城镇需要改造的旧住宅区自己其他的不用或者违章的都要纳入到城镇低效用地再开发中去，对于那种已经建成但是不符合标准的是要进行再一次的调整，尤其是没我在国家规定范围了而且是禁止实用的建筑就更应该进行城镇低效用地再开发，对于破产或者是企业经营比较困难的都可以进行城镇低效用地再开发。对于国家命令禁止或者不符合国家要求的都可以进行再一次调整，进行进一步规划，进行城镇低效用地再开发。
2) 相关人员应该做好相关调查工作 对于城镇低效用地再开发问题相关工作人员应该积极进行调查，要充分的利用相关调查成果，采用科学的手段理论方法来进行准确的分析，对于城镇低效用地再开发要有一个科学的，有依据的初步规划。在这个基础上面，要共同发挥各自的职能权利，相互的探讨分析，再进行最后的城镇低效用地再开发的确认，然后进行实地考察，看能不能顺利开展，是否符合实际，在进行城镇低效用地再开发的时候要特别注意对于城镇低效用地的范围进行再一次确认，要对它进行深入的分析探讨，确保城镇低效用地再开发工作的顺利开展。在进行城镇低效用地再开发的时候一定要有专门的，科学的规划，要充分利用土地资源，要按照国家的 标准来进行规划，要建立档案，还要建立数据库，对于所有的城镇低效用地再开发的规划都要有备份。
3) 要重视城镇低效用地再开发的空间利用 随着社会的发展，城市化进程的加快，土地资源越来越少，也越来越稀缺，这就对于我国土地的再利用就提出了更好的要求。现在对于土地的利用多提倡的是多维空间的的利用，这样可以增加建筑的容积，减少土地的空间，增加了人们对于土地利用的效率。在我国许多的城镇对于土地的利用都是多维的，像修建商场，停车场等，都是在地下修建，这样就可以减少大的先用土地的空间，可以充分再开发土地资源，提高土地的利用率，减少了对于耕地的占用，给我国城镇带来了更多的经济效益。对于城镇低效用地再开发的问题政府应该高度重视，指定相应的法律法规，而且要落实到位，不能只说不干事，要对土地资源的利用做到真正的监管，政府还要为城镇的发展提高许多的优惠政策。
4) 有关各方具体工作实施细则
序号 实施主体 实施方案细则 1 住房城乡建设部、其他有关部门 由住房城乡建设部会同有关部门督促各地尽快编制新型城镇化规划，将任务分解到年度，落实到市、县，明确到具体项目和建设地块；
2 房屋主管职能部门 由区政府下属房屋主管职能部门依据新型城镇化规划，完善配套，同步建设。坚持公建与市政配套同步规划、同步施工、同步交付使用 3 有关部门 依据中央全面深化住房改革的思想指导下进行改革，通过BT 信托管理模式，引进非营利机构参与新型城镇化建设和运营管理，解决建设资金筹措问题。
4 地方政府职能部门 地方政府要注重发挥市场机制的作用，政府组织引导充分调动企业和当地居民的积极性，由职能部门联合居民建立“开发主体”。把改造方案广泛征询当地居民意见。
5 街道办事处 当地街道办事处受“开发主体”委托广泛征询居民对旧城区更新意见，经居民同意后签订联合改造合同。把每户产权证集中重新办理整体改造土地使用权证。
6 开发主体 “开发主体”严格执行基本建设程序和标准规范，完成城市建设的一切政府要件。
7 开发主体、建设管理公司代甲方 “开发主体”将改造的项目管理全权委托给专业建设管理公司代甲方进行操办。
8 代甲方管理公司 代甲方管理公司代“开发主体”垫付项目设计费、勘察费、居民临时过渡费等非行政性费用和收取工程管理费，都进入项目成本。
9 代甲方管理公司 代甲方管理公司与现代房地产实业公司合作，现代公司免费为项目提供技术服务、金融服务、公益服务，把新型城镇化的固定资产投资转变为流动资金周转，免除 BT 工程财政担保责任，解决全部建设资金。（按现代公司规定的合作条件进行操作）
6.“城镇低效用地再开发”总体实施流程及年度计划 1)实施流程
城镇低效用低再开发需要严格的实施流程，才能够保障再开发的程序能够合理、可行。有效保障开发流程，是促进“低效用地再开发”的重要保障和实现途径。
实施序号 实施流程 流程内容 1 发起长期“开发计划” 政府部门做好“开发规划”，正式成立“低效用地再开发”长期建设组，并确立牵头单位，与组织成员 2 调研与咨询 有主体单位牵头做好长期的项目调研与咨询工作，并聘请多方专家进行评估 3 项目设计方案 有项目多方共同参与，设计项目的设计方案 4 统一招标，签订合同 由政府部门做好统筹规划，确立承包与合作协议 5 确立合同体系与协议体系 由相关单位共同签署工程履约协议、土地用途规划协议、房屋销售合同、资金信托合同、捐赠协议、拆迁处理协议等 6 制定《基本住房保障管理办法》 由政府制定基本住房保障管理办法》基本条款，约束和保障各方的基本行为与权益。
7 确立长期保障制度，完善用地出让规则、违法用地处理规则、强制力运行规则等现有规则 根据现有国内各省市城镇土地出让规则，结合本市的实际情况，完善土地出让规则（建立低效用土地开发利益共享机制，以激励原业主积极参与改造开发）；
完善对开发商非法使用土地的惩处规则；
进一步保障拆迁居民的利益，完善强制力运行“低效用土地再开发”项目，所产生的对居民利益造成损失的弥补机制
2）年度实施计划 政府编制辖区内城镇低效用地再开发年度实施计划，独立运作的开发园区、功能板块统一纳入所在区年度实施计划。年度实施计划应在充分征询听取发改、规划、国土等相关部门意见的基础上，按实施计划编制完成。
各区行文报送年度实施计划至市国土局汇总，市国土局在书面征求市发改、经信、规划、环保等部门意见后，适时召集相关部门、区政府、计划编制单位会商形成一致意见，将年度实施计划行文上报政府批准。
年度实施计划编制成果包括文本、表格、附件。
一、文本
1．年度目标与任务：明确年度实施目标，分解年度任务，阐述各类型低效用地再开发规模、布局。
2．产业调整：明确再开发项目产业调整方向。
3．开发进度安排：合理安排城镇低效用地再开发时序，提出再开发的进度和总体要求。
4．实施计划评价：从社会、经济、生态等方面对计划实施后的效益进行分析。
5．实施保障措施：制定相应的政策、制度、组织、技术和经济保障措施。
二、表格 各地块基本情况和拟开发情况。
PP 区 PP 年度城镇低效用地再开发计划项目表 单位：公顷 序号 项目名称 土地位置 低效 用地 类型 土地面积 用地 单位 现状 拟开发情况 是否为历史遗留问题 开发 主体 拟供 地 方式 容积率 建筑 密度 用途 容积率 建筑 密度 用途 地均固定 资产投资
注：低效用地类型按照低效产业用地、低效商业用地、旧城用地、旧村用地和其他低效用地填写；
土地面积中有合法手续的包含已登记、审批未登记土地面积；
用途按照《城市建设用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-20KK））划分；
开发主体按照原国有土地使用权人（01）、政府组织实施再开发（02）及其他市场主体自行再开发（03）等填写；
拟供地方式按照划拨、协议出让、招拍挂出让等填写。
附件
1、各地块用地范围图（比例尺一般为 1:1000）。
2、全区地块位置示意图（可用一张图或多张图标示）。
7.附件 1 个别省份“城镇低效用地再开发”对比指标参考
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