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篇：行政事业单位内部控制

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一、单项选择题

1.事业单位内部控制评价方案应该由（ ）决定是否通过审批。

A.财务负责人

B.全体员工

C.企业法人

D.单位负责人

正确答案：["D"]

2.下列理论不属于舞弊行为的成因的是（ ）。

A.舞弊风险因子理论

B.零和博弈理论

C.GONE理论

D.舞弊三角论

正确答案：["B"]

3.内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督，这体现的是内部控制原则中的（ ）。

A.计划性原则

B.制衡性原则

C.全面性原则

D.重要性原则

正确答案：["B"]

4.内部审计机构应当归属于事业单位的（ ）。

A.事业部

B.财务部

C.人力资源部

D.最高管理层

正确答案：["D"]

5.在现状调研过程中，业务流程方面关注的是（ ）。

A.经济业务

B.销售业务

C.采购业务

D.法律业务

正确答案：["A"]

6.单位进行业务层面的内控评价时，应重点关注的内容不包括（ ）。

A.内控的组织工作

B.预算管理情况

C.收支管理情况

D.资产管理情况

正确答案：["A"]

7.执行控制的人不具备必要的权威或者专业胜任能力，可能导致（ ）。

A.运行缺陷

B.一般缺陷

C.重大缺陷

D.设计缺陷 正确答案：["A"]

二、判断题

1.通过内部调研需要找出内部控制中存在的缺陷并提出改进建议。（ ）

A.错误

B.正确

正确答案：["B"]

2.内部控制体系建设由财务部门牵头，专门的建设部门参与实施。（ ）

A.正确

B.错误

正确答案：["B"]

3.行政事业单位内部控制的有效性是指内部控制设计和运行的有效性。（ ）

A.正确

B.错误

正确答案：["A"]

4.穿行测试是指在内部控制流程中任选一笔具体事项，追踪该业务事项从最初起源至最终在报告中反应的过程。（ ）

A.正确

B.错误

正确答案：["A"]

5.机会要素是企业舞弊者的行为动机。（ ）

A.错误

B.正确

正确答案：["A"]

6.行政事业单位内部控制建设以资金管控为核心，通过建章立制可以帮助单位规范经费管理，在体制机制上落实厉行节约反对浪费条例的相关要求。（ ）

A.错误

B.正确

正确答案：["B"]

7.单位负责人应当指定专门的部门或专人负责对单位内部控制有效性进行评价，并出具自我评价报告。（ ）

A.正确

B.错误

正确答案：["A"]

第2篇：行政事业单位内部控制

1、下列情形中，不违背货币资金“不相容岗位相互分离”控制原则的是（由出纳人员兼任固定资产明细账的登记工作 ）。

2、下列理论不属于舞弊行为的成因的是（零和博弈理论 ）。

3、内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督，这体现的是内部控制原则中的（制衡性原则 ）。

4、关于行政事业单位内部控制的内涵，下列说法不正确的是（ 非经济活动的风险也是行政事业单位内部控制的范围 ）。

5、内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善，这体现的是内部控制原则中的（适应性原则 ）。

6、下列不属于舞弊三角论要素的是（公平 ）。

7、在六位一体的方法论中，内部控制设计的对象是（流程 ）。

8、在现状调研过程中，业务流程方面关注的是（经济业务 ）。

9、下列各项中，不属于风险评估工作内容的是（ 风险管控 ）。

10、内部控制体系建设中负责监督制度执行落实的部门是（内部审计部门）。

11、在“三位一体”的内部控制体系中，质量管理体系中的质量记录相当于内部控制的（控制文档 ）。

12、内部控制的第一责任人是（单位领导 ）。

13、内部控制设计的方法流程是（现状调研-确定范围-风险评估-绘制流程-编写手册-修订制度 ）。

14、事业单位内部控制评价方案应该由（单位负责人 ）决定是否通过审批。

15、事业单位评价内部控制设计和运行的有效性的方法，不包括（重新计算）。

16、内部控制评价的最终任务是（消除不利影响）。

17、保证资产的安全，应加强以（预算 ）为中心的资产管理。

18、内部审计机构应当归属于事业单位的（最高管理层）。

19、根据调研情况，梳理业务范围时采用的方式是（研讨会

）。 20、事业单位内部控制应该（至少每年评价一次

）。

21、单位进行业务层面的内控评价时，应重点关注的内容不包括（内控的组织工作

）。

22、执行控制的人不具备必要的权威或者专业胜任能力，可能导致（运行缺陷

）。

23、关于行政事业单位内部控制的内涵，下列说法不正确的是（非经济活动的风险也是行政事业单位内部控制的范围 ）。

24、

1、行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。（正确 ）

2、机会要素是企业舞弊者的行为动机。（错误 ）

3、行政事业单位单位实施内部控制将能有效杜绝舞弊和腐败的发生。（错误 ）

4、单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。（正确 ）

5、行政事业单位内部控制建设以资金管控为核心，通过建章立制可以帮助单位规范经费管理，在体制机制上落实厉行节约反对浪费条例的相关要求。（正确 ）

6、在内部控制设计中，需要根据风险评估结果，确定内部控制业务范围。（错误 ）

7、为保证内部控制的效果，对每一项风险都必须有多项控制措施来应对。（错误 ）

8、内部控制体系建设由财务部门牵头，专门的建设部门参与实施。（错误）

9、为保证内部控制的效果，对每一项风险都必须有多项控制措施来应对。（错误）

10、通过内部调研需要找出内部控制中存在的缺陷并提出改进建议。（正确）

11、内部控制规范对现行内外部管理制度推倒重来，从源头建立沟通协调机制，变事后控制为事前和事中全过程控制。（错误）

12、重要缺陷是指一个或多个控制缺陷的组合，可能导致严重偏离控制目标。（错误 ）

13、事业单位内部控制的评价主体是内部审计机构等专门的评价机构，这些机构必须完全独立于企业。（错误）

14、穿行测试是指在内部控制流程中任选一笔具体事项，追踪该业务事项从最初起源至最终在报告中反应的过程。（正确 ）

15、事业单位内部控制评价的最终目的是完成内部控制评价报告。（错误）

16、事业单位应当着重在单位层面和业务层面评价内控设计的有效性。（错误）

17、对于分析结果为中等的风险需要特别关注并加以控制为低风险。（ 正确）

18、单位负责人应当指定专门的部门或专人负责对单位内部控制有效性进行评价，并出具自我评价报告。（ 正确）

19、行政事业单位内部控制的有效性是指内部控制设计和运行的有效性。（正确 ） 20、事业单位的财务负责人对内部控制设计和运行的有效性负责。（错误 ）

21、评价机构在开展内部控制评价工作时必须具备独立性，专业的胜任能力和职业道德，并且能够获得单位人员的支持。（正确

）

22、每一项业务都要画流程图，每一个流程图都有业务环节。（正确 ）

23、

第3篇：行政事业单位内部控制

行政事业单位内部控制（试卷四）

一 单项选择题(共20题 每题2分 共40分) 1．下列各项中不属于行政事业单位内部控制原则的是（ ）。

A 有效性原则

B 制衡性原则

C 适应性原则

D 相关性原则

你的答案是：D

正确答案是：D 答案分析：

2．下列不属于内部审计主要职能的是（）。

A 监督

B 评价

C 核算

D 服务

你的答案是：C

正确答案是：C 答案分析：

3．现金的库存限额以不超过( )个工作日的开支额为限,具体数额由财务部门向主办银行提出申请,主办银行核定。

A 1 B 3 C 5 D 10

你的答案是：B

正确答案是：B 答案分析：

4．行政事业单位从事的社会管理和各项公益事业活动以什么为基础，以保证其活动的连续性？

A 年

B 月

C 季

D 日

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析： 5．（ ）控制是整个工程建设的前期工作，是整个项目成败的关键。

A 工程项目决策

B 工程项目概预算 C 工程项目竣工决算

D 工程项目价款支付

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析：

6．出纳人员应由诚实可靠、工作责任心强、业务熟练的会计人员担任，连续担任出纳岗位一般不得超过（ ）年。

A 5 B 10 C 20 D 25

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析：

7．内部控制评价应当以适当的成本实现科学有效的评价，这是行政事业单位内部控制评价原则中的（ ）。

A 科学性原则

B 客观性原则

C 适用性原则

D 成本效益原则

你的答案是：D

正确答案是：D 答案分析：

8．下列属于库存现金控制中对挪用现金舞弊所采取的控制是（ ）。

A 将现金日记账收入方记录日期与收款凭证上的制证日期进行核对，来查证出纳是否收到现金后未及时编制收款凭证并登记入账，从而挪用公款

B 单位现金收入和超过库存限额的现金应及时送存银行，以保证现金的安全

C 填制收款原始凭证（收据或发票）与收款的职责分开，由两个经手人分工办理

D 控制发票或收据的数量及编号，建立收据销号制度，监督收入款项入账

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析： 9．（ ）应安排人员组成清查小组，不定期地审查单位银行存款余额与银行存款相关账目是否一致。

A 单位领导

B 财务负责人

C 审计人员

D 资金管理专员

你的答案是：B

正确答案是：B 答案分析：

10．下列不属于内部控制环境的因素是（ ）。

A 法律意识

B 诚信和道德观

C 组织机构设置

D 单位文化

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析：

11．常用的成本计算方法有品种法、分批法和（ ）。

A 分步法

B 总量法

C 约当产量法

D 定额法

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析：

12．信息系统的应用控制包括输入控制、输出控制和（ A 组织控制

B 操作控制

C 灾难恢复控制

D 处理控制

你的答案是：D

正确答案是：D 答案分析：

13．内部控制发挥作用的前提条件是？

A 良好的单位文化

B 组织结构合理，权利责任分配适当

C 合理的人力资源政策

D 管理者的素质

你的答案是：B

正确答案是：B 答案分析：

14．工程项目控制的目标不包括（ ）。

A 规范工程项目管理

B 提高工程项目质量

C 保证工程项目进度

D 降低工程项目成本

。 ）

你的答案是：D

正确答案是：D 答案分析：

15．人力资源管理阶段分为人力资源管理的提出和（ ）两个阶段。

A 人力资源管理的发展

B 科学管理

C 工业心理

D 人际关系

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析：

16．在资金支付流程中，正确的流程是（ ）。

A 支付申请→支付审批→办理支付

B 支付申请→支付审批→支付复核→办理支付

C 支付申请→支付复核→办理支付

D 支付发生→支付审批→支付复核→办理支付

你的答案是：B

正确答案是：B 答案分析：

17．信息系统输出的信息应具备的要求不包括（ ） 。

A 准确性

B 可靠性

C 不易复制性

D 及时性

你的答案是：C

正确答案是：C 答案分析：

18．工程项目业务的管理目标一般分为投资目标、进度目标和（ ）。

A 战略目标

B 质量目标

C 成本目标

D 设计目标

你的答案是：B

正确答案是：B 答案分析：

19．下列说法不正确的是（ ）。

A 信息的沟通是组织稳定的基础，对一个组织的发展具有重要作用

B 对信息系统的控制包括一般控制和应用控制两类

C 信息的沟通渠道中，自上而下的信息交流往往缺乏源动力，沟通容易受阻

D 舞弊结果处理越严格越及时，员工进行舞弊的风险就越大，他们采取舞弊的可能性就越小

你的答案是：C

正确答案是：C 答案分析：

20．以下哪种属于消极的风险应对策略（ ）。

A 风险回避

B 风险降低

C 风险转移

D 风险承受

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析：

二 多项选择题(共15题 每题1分 共45分) 21．一般来说，内部审计是行政事业单位内部设立的，对各种经济活动、管理制度是否（ ）所进行的独立评价系统。

A 合法

B 合理

C 合规

D 有效

你的答案是：BCD

正确答案是：BCD 答案分析：

22．组织机构是单位进行计划、执行、控制、协调和监督职能的整体框架。一个单位的组织结构对内部控制的影响主要表现为以下方面：

A 组织机构的设置与职能的划分。

B 内部机构主管人员的配备与能力。

C 对于重大内部控制事项的态度。

D 组织机构的应变能力。

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABD 答案分析：

23．信息系统的一般控制包括（ ）。

A 组织控制

B 操作控制

C 逻辑控制

D 灾难恢复控制

你的答案是：ABD

正确答案是：ABD 答案分析：

24．行政事业单位工程项目组织和实施过程中，必须按照规定的批准流程进行，关键环节是哪几个方面的控制流程：

A 项目决策批准流程

B 工程概预算批准流程

C 进度款支付批准流程

D 竣工决算批准流程

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABCD 答案分析：

25．成本费用的监督检查，检查内容包括：

A 成本费用业务相关岗位及人员的设置情况。

B 成本费用授权批准制度的执行情况。

C 成本费用预算制度的执行情况。

D 成本费用核算制度的执行情况。

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABCD 答案分析：

26．基本支出预算是部门预算的组成部分，是为保障行政事业单位正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，按其性质分为人员经费和日常公用经费。.编制基本支出预算的原则有：

A 真实可靠的原则

B 综合预算的原则。

C 优先保障的原则。

D 定额管理的原则。

你的答案是：BCD

正确答案是：BCD 答案分析：

27．对信息系统的控制，就是确保单位在信息化条件下，其信息系统能够保护资产的安全、维护数据的完整、使单位的目标得以有效地实现、使组织的资源得到高效地使用。对信息系统的控制，要求采用一般控制和应用控制。信息系统的一般控制包括：

A 组织控制。

B 操作控制。

C 处理控制。

D 灾难恢复控制。

你的答案是：ABD

正确答案是：ABCD 答案分析：

28．组织结构合理，权利责任分配适当，是内部控制发挥作用的前提条件。行政事业单位职责分配考虑的主要因素包括： A 在单位内部是否有明确的职责划分，将业务授权、业务记录、资产保管和维护以及业务执行的责任尽可能地分离；

B 数据的所有权划分是否合理；

C 是否已针对授权交易建立适当的政策和程序；

D 单位文化建设是构建有效控制环境的必然要求。

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABC 答案分析：

29．申报的项目应当同时具备以下条件：

A 符合国家有关方针政策；

B 符合财政资金支持的方向和财政资金供给的范围；

C 属于本部门履行行政职能和促进事业发展需要安排的项目；

D 有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证。

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABCD 答案分析：

30．行政事业单位和企业之间的区别是显著的，属于行政事业单位特征的有（）。

A 受托责任的多层次性

B 资金来源的有偿性

C 资金运用的自由性

D 业绩评价的模糊性

你的答案是：ACD

正确答案是：AD 答案分析：

31．关于内部牵制的基本设想，下列说法正确的有（）。

A 二个或以上的人或部门无意识地犯同样错误的机会是较小

B 二个或以上的人或部门有意识地合伙舞弊的可能性大大低于单独一个人或部门舞弊的可能性

C 二个或以上的人或部门的决策效率高于单独一个人

D 以上说法都正确

你的答案是：AB

正确答案是：AB 答案分析：

32．下列关于不相容职务的说法中，正确的有（ ）。

A 授权某项经济业务的职务与执行该项经济业务的职务要分离

B 执行某项经济业务的职务与审核该项经济业务的职务要分离

C 执行某项经济业务的职务与记录该项经济业务的职务要分离

D 执行某项经济业务的职务与监督这些经济业务的职务要分离

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABCD 答案分析：

33．行政事业单位固定资产管理失控的原因有以下方面：

A 内部控制环境不完善，固定资产管理责任不明。

B 固定资产内部控制制度不健全，执行不得力。

C 固定资产内部控制不顺，监督不力。

D 管理人员素质较低，责任心不强。

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABCD 答案分析：

34．管理层的应对风险策略包括( )。

A 风险降低

B 风险消除

C 风险消灭

D 风险保留

你的答案是：ABD

正确答案是：ABD 答案分析：

35．风险具有的特征有( ）。

A 客观性

B 普遍性

C 损失性

D 主观性

你的答案是：ABC

正确答案是：ABC 答案分析：

三 判断题(共15题 每题1分 共15分) 36．从某种意义上讲，组织内部控制的成效取决于人员素质的高低，因此人员素质控制是内部控制的重要因素（）。

你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

37．内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，是强调以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序来防止错误和舞弊的发生，提高管理的效果及效率。 你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

38．行政事业单位内部控制的经济性是指单位设计内部控制制度要讲究成本效益原则。（ ） 你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

39．作为内部控制重要内容之一的信息和沟通，包括：信息的搜集、传递和共享过程，良好的信息处理手段，以及有效的信息交流机制。 你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

40．重要缺陷是指一个或多个开般缺陷的组合，可能严重影响内部控制整体的有效性，进而导致单位无法及时防范或发现严重偏离整体控制目标的情形。（

）

你的答案是： 是

正确答案是：否 答案分析：

41．行政事业单位的经费主要来源于财政拨款。（） 你的答案是： 否

正确答案是：是 答案分析：

42．对于行政单位和非经营性事业单位来说，不存在成本的概念，只会涉及到费用（在行政事业单位常常成为支出）控制问题。对于经营性事业单位来说，往往也会采取成本核算方式，所以需要考虑成本控制问题。

你的答案是： 否

正确答案是：是 答案分析：

43．行政事业单位固定资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。（ ） 你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

44．一般情况下，内部控制评价至少应当每三年进行一次。 你的答案是： 否

正确答案是：是

答案分析：法律、行政法规和有关监管规则另有规定的除外，一般情况下，内部控制评价至少应当每三年进行一次 45．借鉴COSO

报告，行政事业单位控制环境一般也包括：诚信和道德观、单位的治理结构、管理哲学和经营风格、组织机构设置与权责分配、单位文化、人力资源政策、内部审计机构设置。

你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

46．单位负责人的价值观和道德观能协调单位、员工乃至社会公众等人的价值取向，决定着整个单位行为的诚实、守信和有效。（） 你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

47．行政事业单位进行风险评估时，既要考虑预期事项也要考虑非预期事项，对可能对组织存在重大影响的非预期的潜在事项和预期事项的风险都要进行评估；同时，既要考虑固有风险，也要考虑剩余风险。

你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析： 48．行政事业单位财务部门对固定资产投资预算的各种数据和其依据资料及其预算的意见进行复核，财务负责人提出审核意见，提交财政部门批准。（

）

你的答案是： 否

正确答案是：否 答案分析：

49．内部控制是因加强经济管理的需要而产生的，是随着经济的发展而发展完善的。 你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

50．资金管理未经适当审批或者超越权限审批，可能遭受外部处罚，导致经济损失和信誉损失。（ ）

你的答案是： 是

正确答案是：否 答案分析：

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第4篇：行政事业单位内部控制

行政事业单位内部控制第一章 全面预算控制

全面预算是行政事业单位对一定期间业务活动、财务活动等做出的预算安排。全面预算控制是内部控制中比较广泛的控制措施。

全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式，通过将行政事业单位的资金流与实物流、信息流相整合，优化了行政事业单位的资源配置，提高了资金的使用效率。然而，行政事业单位要想使全面预算管理达到预期的效果，必须要特别关注和防 范预算管理中的风险，主要包括：不编制预算或预算不健全，可能导致行政事业单位业务缺乏约束或盲目发展；预算目标不合理、编制不科学，可能导致行政事业单位资源浪费或发展目标难以实现；预算缺乏刚性、执行不力、考核不严，可能导致预算管理流于形式。为此，行政事业单位应在加强全面预算工作的组织领导，实施全面预算管理制度，明确各预算执行部门的职责权限、授权批准程序和工作协调机制的基础上，规范预算编制、审批、执行、调整、考核和评价程序。

第一节行政事业单位全面预算控制概述

一、全面预算的概念与业务流程

（一）全面预算的概念

预算是指行政事业单位结合业务目标及资源调配能力，经过综 合计算和全面平衡，财各项活动做出的一系列量化的计划安排。它 是计划年度内各项事业发展计划和工作任务在财务收支上的具体反 映，是行政事业单位财务工作的基本依据。预算是行政事业单位战 略管理的重要组成部分，是实施行政事业单位战略目标、提高行政事 业单位管理水平与效益的重要措施。

全面预算管理（控制）是指依据国家法律法规对财政预算资金 的筹集、分配、使用、监督、控制、评估等一系列活动的总和。单位预 算控制分为广义的预算控制和狭义的预算控制。

广义的预算控制是指通过对预算的编制、审批、执行、调整、分析、考核等环节实施事前、事中、事后全过程的控制；狭义的预算控制是指利用预算对经济活动 过程进行的控制，也可以称为事中控制。这里所称的预算控制指的 是广义的概念，也就是要求行政事业单位预算控制的内容涵盖行政 事业单位经济活动的全过程。

行政事业单位预算一般包括收入预算和支出预算。收入预算包

括：财政补助收入、上级补助收入、拨人专款、事业收入、经营收入、附 属单位缴款、其他收入等；支出预算包括：拨出经费、拨出专款、专款 支出、事业支出、经营支出、成本费用、销售税金、对附属单位补助、上 缴上级支出、结转自筹基建等。

（二）全面预算的业务流程

行政事业单位全面预算的袒序涵盖预算的编制、审批、执行、调 整、分析、考核等全过程。行政事业单位的一切收入和支出都必须全 部纳入单位预算统一管理，统筹安排使用。行政事业单位预算控制 主要包括预算编制控制、预算审批控制、预算执行控制、预算调整控 制、预算分析控制和预算考核控制。在每一个控制环节中，都要建立 健全预算控制制度，落实控制和监督责任利。

二、行政事业单位全面预算控制存在的问题

目前行政事业单位在预算管理中存在的问题主要表现在组织机 构设置、预算编制和预算考评和监督等方面。具体分析如下。

（一）没有一套完整、有效的组织体系支持全面预算的实施

行政事业单位的组织结构是实现行政事业单位管理目标的基础 和保证，也是全面预算管理得以实施的载体，在行政事业单位管理中 起到支撑的作用。而目前预算组织机构设置简单，人员配备不足是 行政事业单位普遍存在的问题，制约着单位预算工作质量的提高。 其原因主要是由于领导对于预算管理的重要性缺乏认识，单位的预 算机构形同虚设，只是空有其表，单位在实际进行日常收支活动时， 根本不按照编制的预算执行。传统的预算通常采用基数加因素调整 的方法，部门经费完全由基期的相关数据决定，而不是根据部门项目 情况和人员配备情况来进行合理的安排，这样做不能适应部门的发 展需要，使预算的科学性、合理性大打折扣。

（二）预算编制存在多方面缺陷，使得全面预算发挥不了应有的 作用

行政事业单位在预算编制方面存在的缺陷主要有：

1．预算编制的过程简单

行政事业单位的预算编制应该是一个严谨、认真的过程。单住 应该设置充足的时间来编制预算。现在，多数的行政事业单位没有 设置完善的预算编制程序，导致预算编制人员的主观理解在预算编 制过程中占据了主导地位，这也就难以保证预算编制的统一性标准。 另一方面，预算编制应该是单位各项事业运行的起点，在整个单位的 预算体系中发挥着重要的作用。因此，单位应该留给预算编制人员 充足的时间；便于他们核查各项支出的可行性和可能性，但是日前大 部分行政事业单位编制预算的时间都在一个月左右，这就使得预算 项目指标不能得到充分的认证，缺乏预算编制的可信程度，使预算编 制在初期就不能保证质量，也就更不必说预算的实施和监督工作了。

2．预算编制方法不科学

虽然财政部门要求部门预算编制采用零基预算法，但在实际操

作过程中，大部分行政事业单位仍实行“基数法”，在很大程度上直 接影响了资金的使用效率。从现行行政事业经费的分配方式看，虽 然几经改革，但始终未能跳出“基数法”的框架，使行政事业经费未 能发挥最大的社会与经济效益。随着社会主义市场经济体制的建 立，现行行政事业经费分配办法的缺陷日趋明显，已难以适应财政改 革和事业发展的需要。

3．预算编制内容不全面

第一，部门预算编制在项目支出的细化程度、基本支出定额制定 的科学性等方面做得还很不够，为一些单位挪用资金、铺张浪费留下 了隐患。部门预算编制不够细致严谨，在安排项目支出预算时人为 因素较多，存在一定的随意性和盲目性。不应安排资金的项目人为 安排资金，致使应该安排资金的项目预算不能打足，影响了预算编报 的准确性，导致在预算执行过程中追加预算比较普遍，影响了预算的 严肃性，也给项目的绩效考核带来一定的难度。

第二，行政事业单位在编制项目预算时，有业务项目名称，但无 相应的预算经济指标列支内容。致使在预算执行过程中缺乏相应的 监控依据，一些项目经费成了预算单位调控预算经费的蓄水池，普遍 存在挤占项目预算补充经费预算的情况；同时预算编制的筒单粗糙 和不确定性，给预算的审核和批准、预算的执行、预算的监督、预算业 绩考核等带来了很大的困难。

第三，预算外资金与预算内资金相脱节，预算编制不全面。我国 行政事业单位传统的预算体系是预算资金内外分离的预算体制，使 单位在编制预算时，不能充分考虑预算外资金的收支情况，但随着经 济体制改革的深入，大部分事业单位的经费来源已经不是单纯的依 靠国家预算内资金的拨付，而在很大程度上是依靠经营收入来弥补 资金的不足。这也使得单独考虑预算内资金编制的财务预算逐渐失 去了其经济意义，不能真实的反映单位的收支状况和运营效率。

（三）在预算执行方面，缺乏应有的约束力和严肃性

在预算执行方面存在的缺陷主要有：

1．有些行政事业单位在资金使用中，支出控制不严，超支浪费

现象严重，超标购买小汽车、公款旅游、公款吃喝、公款进行高档消 费，致使单位的会议费、招待费、车辆燃修费居高不下，严重影响了政 府部门的公众形象。

2．有些行政事业单位在项目支出资金管理使用中，基本支出和 项目支出界定不清，用项目支出来弥补基本支出经费的不足，用于维 持日常公用支出，没有做到专款专用。

3．有些行政事业单位在专项资金使用过程中，没有树立讲求经 济效益的理财理念，重拨款而轻管理，重预算审核而轻实际效果，对 项目资金实际使用绩效缺乏有效地监督和考核。

（四）只注重预算的编制，不注重预算的控制、考核与评价

在执行中，我们发现许多行政事业单位的预算编制还是比较全 面的，但执行结果却与预算相差较远，除去预算与实际客观差距以 外，最主要的原因是行政事业单位预算执行过程的控制、监督不利， 同时也是没有很好的去执行预算的考核与评价。准确、合理的预算 本身并不能改善经营管理、提高行政事业单位经济效益和社会效益， 只有认真严格执行预算，使每一项业务的发生都与相应的预算项目 联系起来，才能真正达到全面预算管理控制的目的。很多行政事业 单位的预算不能成为行政事业单位的“硬约束”，主要是由于预箅的 执行没有实行全面控制。只有有了全程的控制，才有以预算作为基 础的业绩考核和奖励制度，行政事业单位的最终目标才能实现。

（五）预算管理缺乏行之有效的监督机制

对事业单位经费支出管理与效益考核缺乏行之有效的监督机 制。从目前事业单位整体上来看，支出预算分配模式及管理体制仍 停留在粗放型水平上，管理体制尚未理顺，由此在支出管理上与监督 考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制。同 时经费使用的社会效益，也缺乏系统考核机制，从而增加了经费使用 的随意性。

行政事业单位全面预算面临的风险

行政事业单位实行全面预算管理，至少应当关注下列风险：

1．不编制预算或预算体系不健全，岗位职责分工不合理，可能 导致行政事业单位业务活动缺乏约束或盲目进行。

2．预算管理未经适当审批或超越授权审批，可能因重大差错、舞弊、欺诈而导致损失。

3．预算目标不合理、编制不科学，可能导致行政事业单位资源 浪费或发展目标难以实现。

4．预算缺乏刚性、执行不力、分析不正确、监控和考核不严，可 能导致预算管理流于形式。

四、行政事业单位全面预算控制的目标（应对措施）

行政事业单位应当建立全面预算管理体系，明确预算编制、审 批、执行、分析、考核等各部门、各环节的职责任务、工作程序和具体 要求。行政事业单位在建立与实施预算内部控制过程中，至少应当 强化对下列关键方面或者关键环节的控制：

1．职责分工、权限范围和审批程序应当明确规范，机构设置和 人员配备应当科学合理。

2．预算编制、执行、调整、分析、考核的控制流程应当清晰严密， 对预算编制方法、审批程序、预算执行情况检查、预算调整、预算执行 结果的分析考核等应当有明确的规定。

五、岗位分工与授权批准的控制

岗位分工与授权批准的原则性要求是“权责分配和职责分工应 当明确，机构设置和人员配备应当科学合理”。

（一）不相容职务相互分离

行政事业单位应当建立预箅工作岗位责任制，明确相关部门和 岗位的职责、权限，确保预算工作中不相容岗位相互分离、制约和监 督。预算业务不相容职务分离控制要点如下：

1．预算编制（含预算调整）与预算审批职务相分离。

编制预算的人员职务与审批人员职务是不相容的。预算编制组 负责预算的汇总编制。不具备设立专门机构条件的行政事业单位， 可以指定财会部f—事负责预算管理工作。在单位内部要由行政事业 单位预算的最高权力机构负责审批行政事业单位年度预算方案，并 在规定的时间内报送财政部（门）。财政部（门）依法将审核汇总后 的单位预算上报国务院或人民政府审定。经人民代表大会批准后， 在规定时间内向有关单位批复。

2．预算审批与预算执行职务相分离。

行政事业单位内部各业务部门在单位预算管理部门的领导下， 具体负责本部门、本机构经营预算的编制、执行、控制、分析等工作， 并配合预算管理部门做好行政事业单位总预算的综合、平衡、控制、分析、考核等工作，并对本部门预算执行结果承担相关责任。

3．预算执行与预算考核职务相分离。

预算执行人员与对预算进行考核的人员不能由一个人同时担 任。考核评价组负责按预算指标考核各部门，负责贯彻奖惩制度，配 套的奖惩措施和相应的激励机制是预算得以实现的保证。

（二）权责分配和职责分工

行政事业单位应当建立全面预算工作的组织领导与运行体制， 明确行政事业单位最高权力机构、决策机构、预算管理部门以及各预 算执行单位的职责权限、授权批准程序和工作协调机制。具体内容 如下：

1．预算管理组织设置的控制

(1)预算决策机构。行政事业单位的预算，从预算政策的制定

开始，经过编制、审批、执行、调整、分析与考评等环节，使预算方案实 施完成．再到第二年度预算的编制，构成一个完整的预算周期。预算 管理组织机构是预算控制的基础和保证。因此，行政事业单位应当 根据本单位的具体情况，成立相应的预算管理决策机构（预算委员 会或预算领导小组），由单位的负责人担任领导，主管及相关职能部 门的负责人为成员，建立集体决策制度。为了确保预算控制工作落 到实处，单位负责人对本单位预算内部控制制度的建立健全和有效 实施负责。预算决策机构主要负责行政事业单位年度预算方案的制 订。单位最高权力机构负责预算方案的审批。

(2)预算管理部门。在理事会下，行政事业单位可以设立一个 预算管理职能部门，即预算委员会、预算领导小组等作为专门办事机 构，由其具体负责本行政事业单位预算管理工作，处理行政事业单位 日常预算管理工作及与预算相关的日常事务。而且在预算委员会下 设预算编制组、内部仲裁组、内部审计组和考核评价组，从而形成一 个结构多元化的预算管理组织体系。不具备设立专门机构条件的行 政事业单位，可以指定财会部门等负责预算管理工作。

总会计师或分管会计工作的负责人应当协助行政事业单位负责 人负责行政事业单位全面预算管理工作的组织领导。

2．行政事业单位内部各部门和所属分支机构在行政事业单位 预算管理部门的领导下，具体负责本部门、本机构业务预算的编制、执行、控制、分析等工作，并配合预算管理部门做好行政事业单位总 预算的综合平衡、控制、分析、考核等工作。所属基层部门负责人对 本部门预算的执行结果负责。

3．行政事业单位应当制定预算工作流程，明确预算编制、执行、调整、分析与考核等各环节的控制要求，并设置相应的记录和凭证， 如实记载各环节工作的开展情况，确保预算工作全过程得到有效 控制。

（三）授权批准控制

行政事业单位应当建立授权批准制度。行政事业单位要分别明 确单位负责人、主管领导、部门负责人及其经办人员的审枇权限，规 定经办人的职责范围和工作要求，确保预算控制各环节规范有序地 进行。行政事业单位的职工代表大会是单位实行民主管理和职工行 使民主权利的机构。职工代表大会应在每年年初讨论并审议财务部 门关于上年度预算执行情况的报告，审议通过本单位本年度事业发 展规划预算方案，并监督检查预算的执行情况。

审批人应当根据预算工作授权批准制度的规定，在授权范围内 进行审批，不得超越审批权限。经办人应当在职责范围内，按照审批 人的批准意见办理预算工作。对于审批人超越授权范围审批的预算 事项，经办人有权拒绝办理，并同时向上级部门报告。 第二节预算编制控制

预算编制是预算控制的首要环节。加强和做好预算编制控制环 节的工作，对于发挥预算控制的作用至关重要。预算编制控制的原 则性要求是：“预算编制的控制流程应当清晰，对预算编制方法、审 批程序应当有明确的规定。”行政事业单位应当建立和完善预算编

制工作制度，明确编制依据、编制程序、编制方法等内容，确保预算编 制依据合理、程序适当、方法科学，避免预算指标过高或过低。行政 事业单位编制预算应按照各预算执行部门所承担经济业务的类型及 其责任权限，编制不同形式的预算。应在预算年度开始前完成全面 预算草案的编制工作，经行政事业单位最高权力机构批准后，以书面 文件形式下达执行。

一、预算编制的原则

行政事业单位预算编制的原则是指进行行政事业单位预算编制 应遵循的指导思想和方针，它是多年来预算编制经验的高度概括，它 反映预算编制的客观规律和基本要求。行政事业单位的预算制度， 必须依据一定的原则来建立和调整。为科学、合理地编制好单位预 算，工作中要遵循以下基本原则：

（一）合法性原则

行政事业单位所有预算编制的环节都必须依法行事。预算的编 制要符合《预算法》和国家其他法律、法规，充分体现国家右关方针、政策，并在法律赋予部门的职能范围内编制。具体来讲：一是收入要 合法合规。组织基金收入要符合国家法律、法规的规定；行政事业性 收费要按财政部、国家发改委和价格管理部门核定的收费项目和标 准测算等。二是各项支出要符合财政宏观调控的目标，要遵守现行 的各项财务规章制度。支出预算要结合本部门的事业发展计划、职 责和任务进行测算；对预算年度收支增减因素的预测要充分体现与 国民经济和社会发展计划的一致性，要与经济增长速度相匹配；项目 和投资支出方向要符合国家产业政策；支出的安排要体现厉行节约， 的影响情况等。在收集以上资料的基础上，召集有关部门的负责人 进行深入细致的分析，研究论证，细致测算，制定出一个符合本单位 发展前景，切实可行的收支预算。

（四）正确掌握预算编制的要求

为了保证预算编制的统一性和规范性，在编制预算前必须认真 学习编制预算的有关规定，准确掌握财政部门和主管部门对行政事 业单位收支预算的编制要求，熟悉预算科目及表格的相互关系及填 报方法，以便高质量地完成单位预算的编制任务。

四、预算编制的方法

（一）预算编制的方法

通常有以下几种预算编制的方法：

1．固定预算，又称静态预算，是以预算期内正常的、可能实现的 某一业务量（如生产量、销售量）水平为固定基础，不考虑可能发生 的变动因素而编制预算的方法。它是最传统的，也是最基本的预算 编制方法。固定预算法是按照预算期内可能实现的经营活动水平确 定相应的固定预算数来编制预算的方法。固定预算方法简单、编制 轻松，但是不适用市场变化较大或较快的情况，一般来说，固定预算 适用于业务量水平比较稳定的行政事业单位编制预算。

2．弹性预算，是指以预算期间可能发圭的多种业务量水平为基 础，分别确定与之相应的费用数额而编制的、能适应多种业务量水平 的费用预算，以便分别反映在各业务量的情况下所对应开支（或取 得）的费用（或利润）水平。正是由于这种预算可以随着业务量的变 化而反映该业务量水平下的支出控制数，具有一定的伸缩性，因而称 为“弹性预算”。弹性预算能适应市场变化，是对固定预算编制方法 的有效弥补。但是，弹性预算编制方法比较复杂，工作量较大。

3．增量预算法，是行政事业单位编制预算最普遍的方法，是以 当年预算的具体数字为基础，根据实际执行情况和计划期各项业务 的可能增减变动情况来确定下一年度预算比上年预算的增减变动 额。因为这种预算方法是以现行预算为基础并预测变动量来编制 的，所以称为“增量预算”或“减量预算”。

4．零基预算法，与传统的增量预算法截然不同，零基预算对于 任何一个预算期，任何一种费用项目的开支数，不是从现有的基础出 发，也不考虑目前的费用开支水平，而是一切从零出发，以零为起点， 即以无费用、无服务、无成本、无收益作为预算的起点，从根本上考虑 各费用项目的必要性与规模。

5．滚动预算，滚动预算法是指按照“近细远粗”的原则，根据上 一期的预算完成情况，调整和具体编制下一期预算，并将编制预算的 时期逐期连续滚动向前推移。使预算总是保持一定的时间跨度。简 单地说，就是根据上一期的预算指标完成情况，调整和具体编制下一 期预算，并将预算期连续滚动向前推移的一种预算编制方法。在编 制预算时，可先按年度分季，并将其中第一季度按月划分，编制各月 的详细预算。其他三个季度的预算可以粗一些，只列各季总数，到第 一季度结束前，再将第二季度的预算按月细分，第三、四季度及下年 度第一季度只列各季总数，依此类推，使预算不断地滚动下去。滚动 预算及时性强，连续性和稳走性突出，但是编制的工作量也较大。

（二）预算编制方法的选择

目前，行政事业单位的财务预算一般采取增量预算的编制方法。 现行单位的财务管理预算，是在参考以前年度预算执行情况的基础 上，根据预算年度事业发展计划和任务与财力，以及年度收支增减因 素进行编制的，它往往掩盖了单位此前存在的各种不合理的收支。 在市场经济条件下，行政事业单位的财务收支活动趋于多样化、复杂 化，这种单一的预算编制方法已明显不能满足单位加强预算管理的 需要。因此，行政事业单位应遵循经济活动规律，确定符合自身业务 特点和管理需要的预算编制方法。

预算项目不同，预算管理采用的编制方法也不同。预算编制应 该采用定期预算与滚动预算相结合、固定预算与弹性预算相结合、增 量预算与零基预算相结合的编制方法，这样做既考虑了定期预算、固 定预算、增量预算本身所具有的缺陷，又遵循了成本效益原则。在行 政事业单位预算管理中，行政事业单位应根据自身情况，根据不同的 预算项目，合理选择上述预算编制方法，并对这些预算方法进行综合

运用，以达到行政事业单位预算控制的目的。

一般来讲，行政事业单位应该实行“零基预算”、“综合预算”的

编制方法，将过去“基数加增长”的做法，改变为统筹部门预算内、外 财力，根据部门事业发展的实际需求，编制年度收支预算。以“零基 预算法”为基础，采用综合的方法编制年度预算，既要考虑到上年度 的预算执行情况，又要科学地测算计划年度内各项工作对本单位的 影响程度、确定每项工作可能提供的收入或需要安排的支出数量统 筹安排预算，而不是简单地审核修改上年度预算或审定新增部分。 具体做法如下：

1．收入预算的编制，要符合国家政策。根据财政、物价、税务等 有关部门规定，属于有明确收费标准的项目，结合业务量编制。没有 明确收费标准的项目，则要根据以前年度收入水平，结合本年的相关 影响因素编制。

2．支出预算的编制，要量人为出，不得编制赤字预算。对支出 预算的编制，应本着既要保证业务正常运行，又要体现合理节约的 精神。

有支出定额的，应根据国家有关政策规定，单位事业发展计划、工作任务，人员编制，有关开支范围相开支定额（或标准），物资供应 及价格变化等因素编制；没有支出定额的，要根据实际情况测算 编制。

五、预算编制的程序

程序是按照既定方式为有效地完成任务而必须实施的工作步 骤。程序控制是对重要业务必须按照规定的标准化程序来执行的保 障措施，其目的是实现预算编制的科学化、规范化。规范预算编制程 序可以保证预算编制中的权力制衡和信息交流，可防止滥用职权和 弄虚作假。因此，为了规范预算编制，应对预算编制的程序进行控 制。行政事业单位预算的编制，一般按照“上下结合，分级编制，逐 级汇总”的程序进行，采用自上而下或自下而上的编制程序。

具体编制程序如下：

（一）下达目标

行政事业单位的决策部门根据行政事业单位发展战略和预算期 经济形势的初步预测，在决策的基础上，一般于每年9月底以前提出 下一年度行政事业单位财务预算目标，并确定财务预算编制的政策， 由预算编制部门（财务预算委员会）下达各预算执行部门。在确定 预算目标的过程中应该采取“分权”和“集权”相结合的策略，既要发 挥下属部门的积极性，又要树立预算管理委员会的权威性。

（二）编制上报

各预算执行部门按照行政事业单位预算编制部门下达的财务预 算目标和政策，结合自身特点以及预测的执行条件，提出详细的本部 门财务预算方案，并经主管领导签署意见后及时上报预算编制部门。 ·98·

（三）审查平衡

行政事业单位财务管理部门对各预算执行部门上报的财务预算 方案进行审查、汇总，提出综合平衡的建议。在审查、平衡过程中，预 算编制部门应当进行充分协调，对发现的问题提出初步调整的意见， 并反馈给有关预算执行部门予以修正。

（四）审议批准

行政事业单位财务管理部门在有关预算执行部门修正、调整的 基础上，编制出行政事业单位财务预算方案，报财务预算委员会讨 论。对于不符合行政事业单位发展战略或者财务预算目标的事项， 行政事业单位预算编制部门应当责成有关预算执行部门进一步修 订、调整。在讨论、调整的基础上，行政事业单位财务管理部门正式 编制行政事业单位年度财务预算草案，提交理事会或经理办公会审 议批准。

（五）下达执行

行政事业单位的预算一旦经过本单位预算管理决策机构集体决 策审查、职工代表大会讨论通过、上级预算管理部门批准，就具有法 律效力，由预算编制部门以书面文件形式下达各内部预算执行部门 严格执行。

第三节

预算执行控制

行政事业单位预算经财政部门和主管部门核批后，即成为预算 执行的依据。预算的执行则贯穿于整个预算年度的始终。预算的执 行是一项经常性的、艰巨而又复杂的工作，行政事业单位应加强预算 执行的管理工作。预算执衍控制的原则性要求是“预算执行控制流 程应当清晰，对预算执行情况检查等应当有明确的规定”。行政事 业单位应当加强对预算执行环节的控制，明确预算指标分解方式、预 算执行审批权限和要求、预算执行情况报告等，落实预算执行责任 制，确保预算刚性，严格预算执行。预算执行控制如下： 一、建立财务预算执行责任体系

行政事业单位预算一经批准下达，各预算执行部门必须认真组 织实施，将预算指标层层分解，从横向和纵向落实到内部各部门、各 环节和各岗位，形成全方位的财务预算执行责任体系。行政事业单 位应当以年度预算作为组织、协调各项业务活动的基本依据，将年度 预算细分为季度、月度预算，通过实施分期预算控制，实现年度预算 目标。

（一）预算指标的分解

各行政事业单位要根据财政部门和主管部门核定的预算，紧紧 围绕事业计划和行政任务，及时将收支指标分解到单位内部各有关 部门，同时要提出管理的目标、要求和责任。使组织的全体成员认识 到这一年应该花哪些钱，花多少钱，按照什么原则去花，怎样做到少 花钱、多办事、办好事。通过对年度预算的合理分解，能够调动单位 内部各部门当家理财的积极性，共同献计献策，这是保证完成单位预 算的重要条件之一。同时，单位财务部门要加强对单位内部各部门 的指导工作，合理控制用款进度，保证预算期间各阶段的资金需要。 行政事业单位可用预算指标进行归口分级管理和预算指标的时段 分解。

1．预算指标的归口分级管理

行政事业单位可用预算指标进行归口分级管理，合理安排行政 事北单位内部各部门预算控制的权责关系。以行政事业单位总部为 中心，将各级管理部门组织起来，以预算管理部门为主管部门，把各 职能部门的管理结合起来。

2．预算指标的时段分解

预算指标的时段分解，即预算指标的年度制定与分季分月落实， 就是要合理安排预算期内各项预算指标在各个季度和各个月份的平 衡和实施。行政事业单位应当以年度预算作为预算期内组织、协调 各项业务活动和管理活动的基本依据，以总预算为依据、以财务预算 为中心，将各项分预算按季度和月份进行分解，将年度预算细分为月 份和季度预算，合理安排预算期内各项预算指标在各个季度和各个

月份的平衡和实施，把预算的年度制定与季度月份实施结合起来，通 过分期预算控制确保年度财务预算目标的实现。

（二）预算执行责任制

行政事业单位预算一经批复下达，各预算执行部门就将预算指 标层层分解，从横向和纵向落实到内部各部门、各环节和各岗位，形 成全方位的预算执行责任体系。行政事业单位应当建立预算执行责 任制度，对照已确定的责任指标，定期或不定期地对相关部门及人员 责任指标完成情况进行检查，实施考评。行政事业单位应当强化现 金流量的预算管理，按时组织预算资金的收入，严格控制预算资金的 支付，调节资金收付平衡，控制支付风险。对于预算内的资金拨付， 按照授权审批程序执行。对于预算外的项目支出，应当遵照财务预 算管理制度规范支付程序。对于无合同、无凭证、无手续的项目支 出，不予支付。在日常控制中，行政事业单位应当健全凭证记录，完 善各硬管理规章制度，严格执行月度计划和支出的定额、定率标准， 加强适时的监控。对预算执行中出现的异常情况，行政事业单位有 关部门应及时查明原因，提出解决办法。

二、各项活动的预算执行

行政事业单位各项活动的预算执行的控制如下：

行政事业单位应当根据全而预算管理要求，组织各项业务活动 和财务活动，严格预算执行和控制。单位应当加强资金收付业务的 预算控制，及时组织资金收入，严格控制资金支付，调节资金收付平 衡，防范支付风险。对于超预算或预算外的资金支付，应当实行严格 的审批制度。行政事业单位办理采购与付款、收入、支出、结余资金、资产购置与维护、工程项目、信息系统、人力资源等业务和事项，均应 符合预算要求。涉及支出的，还应执行相关计划、定额、定率标准。 对于重大预算项目，行政事业单位应当密切跟踪其实施进度和完成 情况，实行严格监控。具体控制如下：

第一，依法组织收入，保证收入任务的完成。单位预算中由单位 自身组织的那部分收入是尚未实现的收入，各单位要根据核定的收 入预算，按照国家政策规定，依法组织收入，把应该收的各项收入，及 时足额地收上来。同时，各单位要加强收入管理。行政事业单位依 法取得的各项收入要及时人账，不得坐支。按规定应当上缴财政预 算的收入要及时足额上缴；应当上缴财政专户的预算外资金，也要及 时足额地缴入财政专户。主管部门和财政部门对单位应缴未缴财政 预算和财政专户的资金要督促催缴。

第二，加强支出管理，严格控制开支。行政事业单位在预算执行 过程中，要认真遵循年度支出预算，不得突破。单位应当根据批准的 预算，按照保证重点、兼顾一般的原则，统筹安排各项支出，预算不能 保证需要时，应及时调整工作计划。各项支出要严格执行国家财务 制度和财经纪律，根据年度支出预算和季度用款计划，及时、合理地 使用资金，不得擅自扩大开支范围和提高开支标准，也不得随意改变 资金用途和支出规模。财政预算拨款和预算外资金收入有指定用途 的，应当按照指定用途使用。为了控制支出，行政事业单位对处、科 室可以实行经费包干的办法，凡是能够包给处、科室的，一律包给处、科室，实行超支不补、结余留用，并适当给予精神或物质的奖励。不 便对处、科室进行包干的，由单位集中掌握。这样就需要事前对各项 预算进行分析研究，确定哪些经费可以实衍包干，哪些经费需要单位 集中掌握使用。如办公费、邮电费、差旅费、会议费和部分科室人员 的工资可以实行科室经费包干。其他部分经费由单位集中掌握 使用。

第三，建立各项经费管理制度，实行经费开支的审核。长期以 来，各级财政部门和机关团体对行政单位经费的管理，已形成一套比 较可行的制度。这些制度主要包括工资管理制度，各项公用经费的 开支标准和制度等。在预算执行过程中，必须严格执行这些制度，坚 持按制度办事。在预算执行过程中，对经费开支进行审核计算，是一 项经常性的、大量的、重要的工作任务。其审核的内容主要有：原始 凭证的合法性（如是否真实，有无伪造、涂改）；原始凭证的名称与发 生的经济事项内容是否一致，原始凭证上记载的日期是否与发生的 经济事项日期相吻合；原始凭证上记载的品名或事项的数量、单价、金额是否符合等。

第四，对重大预算项目的特别关注。行政事业单位对重大预算 项目和内容，应当密切跟踪其实施进度和完成情况，实行严格监控。

三、预算执行的监控与反馈

行政事业单位预算管理工作机构应当加强与各预算执行单位的 沟通，运用财务信息和其他相关资料监控预算执行情况，采用恰当的 方式及时向决策机构和各预算执行单位报告、反馈预算执行进度、执 行差异及其对预算目标的影响，．促进行政事业单位全面预算目标的 实现。行政事业单位预算管理工作机构和各预算执行单位应当建立 预算执行情况分析制度，定期召开预算执行分析会议，通报预算执行 情况，研究、解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。具体做法 如下：

第一，行政事业单位应当建立预算执行情况内部报告制度，要求 各预算执行部门定期报告财务预算的执行情况，及时掌握预算执行 动态及结果。对于预算执行中发生的新情况、新问题及出现偏差较 大的重大项目，行政事业单位财务管理部门以及预算委员会（或相 类似部门）应当责成有关预算执行部门查找原因，提出改进经营管 理的措施和建议。行政事业单位预算管理部门应运用财务报告和其 他有关资料监控预算执行情况，及时向行政事业单位浃策机构和各 预算执行部门报告或反馈预算执行进度、执行差异及其对行政事业 单位预算目标的影响，促进行政事业单位完成预算目标。

第二，行政事业单位应当建立预算执行情况预警机制。通过科 学选择预警指标，合理确定预警范围，及时发出预警信号，积极采取 应对措施。预警指标的选择及预警范围的确定应当根据行政事业单 位的生产经营与业务特点、规模大小而定，可以设计或选择反映偿债 能力状况、资产营运状况的指标作为预警指标，并根据本行政事业单 位历史经验、同行业水平或国际惯例，确定相应的预警范围。有条件 的行政事业单位，应当逐步推进预算管理的信息化，通过现代电子信 息技术手段监控预算执行，提高预警与应对水平。

第三，行政事业单位应当建立预算执行结果质询制度，要求预算 执行部门对预算指标与实际结果之间的重大差异做出解释。

第四，行政事业单位应当建立预算执行分析制度。预算管理部 门应当定期召开预算执行分析会议，通报并全面掌握预算执行情况， 研究、解决预算执行中存在的问题，提出改进措施，纠正预算的执行 偏差。为开展财务预算执行分析，行政事业单位预算管理部门和各 预算执行部门应当充分收集有关财务、业务、市场、技术、政策、法律 等方面的信息资料，根据不同情况分别采用比率分析、比较分析、因 素分析等方法，从定量与定性两个层面充分反映预算执行部门的现 状、发展趋势及其存在的潜力。对于预算执行差异，行政事业单位预 算管理部门及各预算执行部门应当充分客观地分析产生的原因，提 出解决措施或建议，提交行政事业单位决策机构研究决定。

第五，行政事业单位应建立预算执行情况内部审计制度。预算 委员会通过定期和不定期地组织预算审计，实施审计监督，及时发现 和纠正预算执行中存在的问题，充分发挥内部审计的监督作用，维护 预算管理的严肃性。财务预算审计可以全面审计，或者抽样审计。 在特殊情况下，行政事业单位也可组织不定期的专项审计。审计工 作结束后，行政事业单位内部审计机构应当形成审计报告，直接提交 顸算委员会以及董事会，作为预算调整的一项重要参考。

四、预算调整控制

预算调整，是指在预算执行过程中，当行政事业单位的内外环境 发生变化，预算出现较大偏差，原有预算不再适宜时，通过改变收支 任务或改变资金用途等形式，重新组织预算平衡的重要方法。预算 调整的主要事项有单位预算的追加或追减、预算科目的流用和单位 预算的划转。行政事业单位批准下达的预算应当保持稳定，不得随 意调整。由于市场环境、国家政策和不可抗力等客观因素，导致预算 执行发生重大差异确需调整预算的，应当履行严格的审批程序。对 预算调整的原则性要求是：“控制预算调整的控制流程应当清晰，对 预算调整环节控制等应当有明确的规定。”

（一）预算调整的条件

行政事业单位在预算执行过程中，由于市场环境、经营条件、国 家法规政策等发生重大变化，或出现不可抗力的重大自然灾害、公共 紧急事件等致使预算的编制基础不成立，或者将导致预算执行结果 产生重大差异，可以调整预算。需要调整预算的，应当报经原预算审 批机构批准。行政事业单位应当加强对预算调整环节的控制，保证 预算调整依据充分、程序合规、方案可行。行政事业单位正式下达执 行的预算，不得随意调整。

（二）弹性预算机制

行政事业单位应当建立内部昀弹性预算机制，对于不影响财务 预算目标的业务预算、资本预算、筹资预算之间的调整，行政事业单 位可以按照内部授权批准制度执行，鼓励预算执行部门及时采取有 效的经营管理对策，保证财务预算目标的实现。

（三）预算调整的过程

行政事业单位调整预算，应当由预算执行部门逐级向行政事业 单位原预算审批机构，即预算委员会提出书面报告，阐述预算执行的 具体情况、客观因素变化情况及其对财务预算执行造成的影响程度， 提出财务预算指标的调整幅度。

行政事业单位预算管理部门应当对预算执行部门的预算调整报 告进行审核分析，集中编制单位年度预算调整方案，提交预算委员会 以及行政事业单位理事会或领导办公会审议批准，然后下达执行。

（四）预算调整方案审批决策

对于预算执行部门提出的预算调整事项，做出预算调整方案，行 政事业单位进行审批决策时，一般应当从以下方面考虑：

第一，预算调整事项是否符合行政事业单位发展战略和年度财 务预算目标。

第二，预算调整重点是否放在财务预算执行中出现的重要的、非 正常的、不符合常规的关键性差异方面。

第三，预算调整方案是否在经济上能够实现最优化。

对于不符合上述要求的预算调整方案，行政事业单位预算审批 机构应予以否决。 第四节预算考核控制

在预算管理循环中，预算考核是个承上启下的关键环节。一方 面，在预算执行过程中，通过预算考核信息的反馈以及相应的调控， 可随时发现和纠正实际业绩与预算的偏差，实现过程控制；另一方 面，预算编制、执行、考核作为一个完整的系统，相互作用，周而复始 地循环，实现对整个行政事业单位业务活动的最终控制。因此，要较 好地发挥预算管理的作用，就必须坚持实施控制与结果考核相结合。 如果没有预算考核，预算就会流于形式，失去控制力。

行政事业单位应当建立严格的预算执行考核制度，对各预算执行单 位和个人进行考核，切实做到有奖有惩、奖惩分明。其内容如下：

一、考核机构

行政事业单位预算管理部门应当定期组织预算执行情况考核。 有条件的行政事业单位，也可设立专门机构负责考核工作。

二、考核依据

行政事业单位预算执行情况考核，以行政事业单位正式下达的 预算方案为标准，以预算执行报告作为考核的基本依据。行政事业 单位预算执行情况考核也可以有关部门审定的预算执行报告为依 据。行政事业单位预算按调整后的预算执行，预算完成情况以行政 事业单位年度财务会计报告为准。

三、考核程序

顶算年度终了，预算委员会应当向理事会报告财务预算执行情 况，并依据财务预算完成情况和财务预算审计情况对预算执行部门 进行考核。行政事业单位预算执行情况考核，依照预算执行部门上 报预算执行报告、预算管理部门审查核实、行政事业单位决策机构批 准的程序进行。行政事业单位内部预算执行部门上报的预算执行报 告，应经本行政事业单位负责人签章确认。

四、考核原则

行政事业单位预算执行情况考核，应当坚持公开、公平、公正的 原则，考核结果应有完整的记录。预算考核控制的原则性要求是 “预算考核的控制流程应当清晰，对预算执行结果的分析考核等应 当有明确的规定”。行政事业单位应当加强对预算考核环节的控

制，通过建立预算执行考核与奖惩制度等，确保预算分析科学、及时， 预算考核严格、有据。

五、预算执行考核方式

行政事业单位预算管理委员会应当定期组织预算执行情况考 核，将各预算执行单位负责人签字上报的预算执行报告和已掌握的 动态监控信息进行核对，确认各执行单位预算完成情况。

必要时，行政事业单位应建立预算执行情况内部审计制度。预 算委员会通过定期和不定期地组织预算审计，实施审计监督，及时发 现和纠正预算执行中存在的问题，充分发挥内部审计的监督作用，维 护预算管理的严肃性。财务预算审计可以全面审计，或者抽样审计。 在特殊情况下，行政事业单位也可组织不定期的专项审计。审计工 作结束后，行政事业单位内部审计机构应当形成审计报告，直接提交 预算委员会以及董事会，作为预算调整的一项重要参考。

行政事业单位应当建立预算执行情况奖惩制度。行政事业单位 预箅执行考核是行政事业单位绩效评价的主要内容，行政事业单位 应当建立预算执行情况奖惩制度，并结合年度内部经济责任制考核 进行，且与预算执行部门负责人的奖惩挂钩，作为行政事业单位内部 人力资源管理的参考，明确奖惩办法，落实奖惩措施。

第五节全面预算控制案例分析

一、全面预算控制案例分析——学校预算编制

【案例资料】

某学校年初学生人数为2500人，年度计划秋季毕业500人，招 生800人，按规定教职员工与学生的比例为1：3.6。该校教职员工 工资的预算定额确定为平均每人每月120元，根据历年开支规律，补 助工资占工资总额的比例15%，按照国家规定的福利费标准和历年 开支规律，职工福利费约为工资总额的5%；离休人员费用平均定额 为2600元，退休人员费用年平均定额为2000元，离休人员20人，退 休人员为25人；该校学生享受助学金的比例为80%，每月标准为 19.50元。公务费年人均定额为120元，业务费年人均定额为150 元，设备购置费每个新生每年开支定额为600元，修缮费全年每个学 生开支定额为160元，全年安排的其他费用为200000元。

【案例分析】

该学校预算的编制步骤如下：

1．确定基本数字

学校的学生人数是确定教职员工人员编制，以及决定助学金和 学校其他经费数额的基础，学校人数变动大，因此，需要求出计划年 度平均在校学生人数。

年度平均在校学生人数= 2600人

确定教职员工编制人数的方法有两种：一种是按教职员工与学 生的比例；另一种是教职员工与班数的比例。根据第一种方法：

计划年度教职工人数= 2600/3.6=722（人）

2．测算人员经费

(1)工资。根据教职员工平均人数和每人每月平均工资定额求 出工资额。平均工资定额根据历年执行情况，考虑计划年度工资调 整和增减人员影响工资水平的因素，加以调整确定。

全年工资总额=月平均工资定额×教职员工人数×12

=120×722 x12

= 1039680（元）

(2)补助工资。一般在全年工资总额的基础上，根据补助工资 占工资总额的比例测算。

全年补助工资=全年工资总额×补助工资占工资总额的比例

=1039680 x15%

=155952（元）

(3)职工福利费。

全年职工福利费=全年工资总额×计提比例

=1039680×5%

= 51984（元）

(4)离休退休人员费。按离退休人数和全年费用定额计算。

计划全年离退休入员费用=离退休人数×全年费用定额

= 2600×20 +2000×25

= 102000（元）

(5)助学金。按照学生人数和国家规定的享受比例、助学金标 准及享受的时间进行计算。

每月助学金×计划年度平均×助学金×全年享受

全年助学金=标准在校学生人数享受比例月数

=19.50×2600×80%×12

= 486720（元）

该校全年人员经费= 1039680 +155952+ 51984 +102000 +486720

= 1836336（元）

3．公用经费的计算

公务费和业务费一般是根据计划年度平均学生人数和开支定额 进行测算的；购置费和修缮费一般是根据实际需要和财力可能进行 测算的。实行经费包干后，这部分费用则根据需要，并参考历年开支 规律，从而确定开支额度；然后，设备购置费按新增学生人数、修缮费 按原有学生人数计算经费数额。

(1)公务费。该费用是根据计划年度平均在校学生人数和开支 定额进行计算的。公式为：

全年公务费=计划年度平均在校学生人数×全年平均开支定额

= 2600 x120

= 312000（元）

(2)业务费。高等学校的业务费是指为完成专业所需的消耗性 费用开支。业务费的计算一般也是按照计划年度平均在校学生人数 和平均开支定额计算的。

全年业务费=150×2600= 390000（元）

(3)设备购置费。该项费用的计算是按全年平均开支定额和计 划年度新增加人数，即招生人数与毕业人数的差额计算的。公武为：

计划年度设备购置费=开支定额×（招生人数一毕业人数）

= 600×(8002020年）》明确指出： “人才是社会文明进步、人民富裕幸福、国家繁荣昌盛的重要推动力 量”。古今中外，在影响一个国家、地区、行业或组织发展的因素当 中，起决定性作用的是人力资源因素；国与国之间、企业与企业之间 的竞争，归根到底是人力资源的竞争。因此，人力资源已经成为促进 经济社会发展的第一要素。为促进现代人力资源建设、不断优化人 力资源布局，形成科学的人力资源管理制度和机制，全面提升国家的 核心竞争力，有必要加强人力资源的内部控制。 第一节

行政事业单位人力资源控制概述

一、行政事业单位人力资源的特点

人力资源（HumanResource，简称HR）是指一定时期内组织中的 人所拥有的能够被单位所用，且对价值创造起贡献作用的教育、能 力、技能、经验、体力等的总称。人力资源一般是指有能力并愿意为 社会工作的经济活动人口。人力资源是指储存在人体内的，能按一 定要求完成工作的体能和智能资源。这些体能和智能由人的感知、

气质、性格、兴趣、动机、态度、能力等个人素质和知识、技能而综合构 成，它们通过先天遗传和环境教育遗程而形成，也包括由人构成团体 乃至整个组织时所产生的整体特性和效力，它们构成完成特定工作 或活动所需要的基础，决定了完成工作或活动的质量和速度。具体 来说，人力资源主要包括如下几个要素：

1．人力资源的本质是人所具有的脑力和体力的总和，可以统称 为劳动能力。

2．这一能力要能够对财富的创造起贡献作用，成为社会财富的 源泉。

3．这一能力．还要能够被组织所利用，这里的“组织”可以大到一 个国家或地区，也可以小到一个企业或作坊。从更广义的角度上说， 只要有工作能力或将会有工作能力的人都可以被视为人力资源。因 此，可以说人力资源具有潜在的效应和可开发性。

人力资源是“活”的资源，主要具有如下几个特点：

1．时效性和连续性。人力资源的开发和利用均受时间限制，因 而具有一定的时效性；由于人力资源使用后还能继续开发，因而又具 有连续性。

2．能动性和智力性。人力资源不仅是被开发和被利用的对象， 同时也具有自我开发的能力，因而具有能动性；人力资源的智力具有 继承性，能得到积累、延续和增强，因而具有智力性。

3．再生性和时代性。人力资源是基于人口的再生产和社会再 生产过程，因而具有再生性；经济发展水平不同，人力资源的质量也 会不同，因而又具有时代性。

4．社会性和两重性。人力资源的文化特征是通过人这个载体 表现出来的社会性，而人具有社会性，因而人力资源具有社会性i， 力资源本身既是生产者也是消费者，因而具有两重性。

人力资源不同于人口资源和人才资源。人口资源是指一个国家 或地区所拥有的人口的总量，它是一个最基本的底数，一切入力资 源、人才资源皆产生于这个最基本的资源中，它主要表现为人口的数 量。人才资源是指一个国家或地区中具有较多科学知识、较强劳动 技能，在价值创造过程中起关键或重要作用的那部分人。人才资源 是人力资源的一部分，即优质的人力资源。应当说这三个概念的本 质是有所不同的，人口资源和人才资源的本质是人，而人力资源的本 质则是脑力和体力，从本质上来讲，它们之间并没有什么可比性。就 人口资源和人才资源来说，它们关注的重点不同，人口资源更多是一 种数量概念，而人才资源更多是一种质量概念。但是这三者在数量 上却存在一种包含关系。在数量上，人口资源是晟多的，它是人力资 源形成的数量基础，人口资源中具备一定脑力和体力的那部分才是 人力资源；而人才资源又是人力资源的一部分，是人力资源中质量较 高的那部分也是数量最少的。在比例上，人才资源是最小的，它是从 人力资源中产生的，而人力资源又是从人口资源中产生的。

人力资源不同于人力资本。虽然人力资源和人力资本都是以人 为基础而产生的概念，研究的对象都是人所具有的脑力和体力，从这 一点看两者是一致的。而且，现代人力资源管理理论大多都是以人 力资本理论为根据的；人力资本理论是人力资源管理理论的重点内 容和基础部分；人力资源经济活动及其收益的核算是基于人力资本 理论进行的；两者都是在研究人力作为生产要素在经济增长和经济 发展中的重要作用时产生的。但两者有很大的区别：首先，在与社会 财富和社会价值的关系上，两者是不同的；人力资本是由投资而形成 的，强调以某种代价获得的能力或技能的价值，投资的代价可在提高 生产力过程中以更大的收益收回。因此劳动者将自己拥有的脑力和 体力投入到生产过程中参与价值创造，就要据此来获取相应的劳动 报酬和经济利益，它与社会价值的关系应当说是一种由因索果的关 系。而人力资源则不同，作为一种资源，劳动者拥有的脑力和体力对 价值的创造起了重要贡献作用，人力资源强调人力作为生产要素在 生产过程中的生产、创造钝力，它在生产过程中可以创造产品、创造 财富，促进经济发展。它与社会价值的关系应当说是一种由果溯因 的。其次，两者研究问题的角度和关注的重点也不同；人力资本是通 过投资形成的存在于人体中的资本形式，是形成人的脑力和体力的 物质资本在人身上的价值凝结，是从成本收益的角度来研究人在经 济增长中的作用，它强调投资付出的代价及其收回，考虑投资成本带 来多少价值，研究的是价值增值的速度和幅度，关注的重点是收益问 题，既投资能否带来收益以及带来多少收益的问题。人力资源则不 同，它将人作为财富的来源来看待，是从投入产出的角度来研究人对 经济发展的作用，关注的重点是产出问题，即人力资源对经济发展的 贡献有多大，对经济发展的推动力有多强。最后，人力资源和人力资 本的计量形式不同。众所周知，资源是存量的概念，而资本则兼有存 量和流量的概念，人力资源和人力资本也同样如此。人力资源是指 一定时间、一定空间内人所具有的对价值创造起贡献作用并且能够 被组织所利用的体力和脑力的总和。而人力资本，如果从生产活动 的角度看，往往是与流量核算相联系的，表现为经验的不断积累、技 能的不断增进、产出量的不断变化和体能的不断损耗；如果从投资活 动的角度看没有与存量核算相联系，表现为投入到教育培训、迁移和 健康等方面的资本在人身上的凝结。

通常来说，人力资源的数量为具有劳动能力的人口数量，其质量 指经济活动人口具有的体质、文化知识和劳动技能水平。一定数量 的人力资源是社会生产的必要的先决条件。一般说来，充足的人力 资源有利于生产的发展，但其数量要与物质资料的生产相适应，若超 过物质资料的生产，不仅消耗了大量新增的产品，且多余的人力也无 法就业，对社会经济的发展反而产生不利影响。在现代科学技术飞 跃发展的情况下，经济发展主要靠经济活动人口素质的提高，随着生 产中广泛应用现代科学技术，人力资源的质量在经济发展中将起着 越来越重要的作用。

二、人力资源面临的风险

1．人力资源缺乏或过剩、结构不合理、开发机制不健全，可能导 致单位发展战略难以实现。

从战略管理的角度，单位战略属于第一层次的战略，人力资源战 略属于职能战略，单位战略对人力资源战略具有统驭作用，人力资源 战略对单位战略具有反作月，能够影响到单位战略的实现程度。

可能导致单位发展战略难以实现的人力资源管理方面的问题主 要有：

(1)人力资源缺乏。财务管理等职能部门的岗位在需要人力资 源时没有人选，或者有人选但没有具备要求的技能，致使实现不了要 求的效果和效率，导致单位发展战略难以实现。

(2)人力资源过剩。人力资源过剩不仅使人力成本增加，同时 人浮于事也会影响效率，导致单位发展战略难以实现。

(3)人力资源结构不合理。合理的人力资源结构是人力资源有 效管理的前提，不合理的人力资源结构不仅会引起资源的浪费，甚至 可能使整个单位陷入无序和混乱中。

(4)人力资源开发机制不健全。健全的人力资源开发机制将为 人力资源管理开放一道合理高效的窗口，为单位源源不断地挖掘合 适的人才。

2．人力资源激励约束制度不合理、关键岗位人员管理不完善， 可能导致人才流失、工作效率低下或关键技术、商业秘密和国家机密 被泄露。

首先，人力资源激励约束制度不合理。不合理的激励制度可能 引起单位员工对单位或管理人员的不满，甚至消极工作，这是导致单 位人才流失、工作效率低下的主要原因之一。

其次，关键岗位人员管理不完善。关键岗位人员的不完善管理 包括关键技术过分依赖于个人、关键岗位的职能制度设置不完善等， 这些都可能引起关键技术、商业秘密甚至国家机密的泄露。

3．人力资源退出机制不当，可能导致法律诉讼或单位声誉 受损。

这一风险侧重于单位辞退员工、解除员工劳动合同等而引发的 劳动纠纷。人力资源退出机制是单位人力资源管理体系的重要组成 部分，不够完善和不够合理的退出机制可能会引起一些人事上的纠 纷，严重的甚至导致法律诉讼，使单位声誉受到损害。为了避免或减 少此类风险，单位应根据发展战略，在遵循国家有关法律法规的基础 上，建立健全良好的人力资源退幽机制，采取渐进措施执行退出计 划。在具体执行过程中，要充分体现人性化和柔性化。

三、人力资源控制的目标

人力资源对单位至关重要。如果人力资源缺乏或过剩、结构不 合理、开发机制不健全，单位发展战略可能难以实现；如果人力资源 激励约束制度不合理、关键岗位人员管理不完善，则可能导致人才流 失、工作效率低下；如果人力资源退出机制不当，又可能导致法律诉 讼或声誉受损。为防范和化解人力资源管理中存在的这些重要风 险，有必要对人力资源进行控制。单位应当重视人力资源建设，根据 发展战略，结合人力资源现状和未来需求预测，建立人力资源发展目 标，制定人力资源总体规划和能力框架体系，优化人力资源整体布

局，明确人力资源的引进、开发、使用、培养、考核、激励、退出等管理 要求，实现人力资源的合理配置，提高单位的工作质量和效率。

1．人力资源要符合单位发展战略的需要。单位在制定人力资 源需求计划时，要根据单位对人力资源的实际需求，尽可能做到“人 尽其才”。

2．要通过严格的程序选拔人才。单位应当根据人力资源能力 框架要求，明确各岗位的职责权限、任职条件和工作要求，通过公开 招聘、竞争上岗等多种方式选聘优秀人才，防止“人情招聘”、“暗箱 操作”。已选聘人员要进行试用和岗前培训，试用期满考核合格后， 方可正式上岗。

3．要建立完善的绩效考评机制。单位应当建立和完善人力资 源的激励约束机制，设置科学的业绩考核指标体系，对各级管理人员 和全体员工进行严格考核与评价，并制定与业绩考核挂钩的薪酬 制度。

4．要建立健全员工退出（辞职、解除劳动合同、退休等）机制。 单位明确退出的条件和程序，确保员工退出机制得到有效实施。只 有退出机制健全，退出条件和程序清楚，才能够防范和化解当前单位 人力资源退出方面存在的诸多问题，使单位人力资源管理步入良性 循环的轨道。

四、人力资源揎制的关键点

1．要加强人力资源控制，制定和实施可持续发展的人力资源 政策。

人力资源政策的制定应当科学、规范、公平、公开、公正，旨在有 利于调动员工在内部控制和经营管理活动中的积极性、主动性和创 造性。人力资源政策应包括岗位职责、人力资源计划、招聘、培训、离 职、考核、薪酬等一系列有关人事的活动和程序，旨在通过制定具体 的制度和措施来影响并约束员工的行为方式。具体来说，人力资源 政策应包括下列内容：

(1)员工的聘用、培训、辞退与辞职。

(2)员工的薪酬、考核、晋升与奖惩。

(3)关键岗位的强制休假和定期岗位轮换制度。

(4)掌握国家秘密和重要商业秘密的员工离岗的限制性规定。

(5)员工岗位职责手册，对于工作职责和期望作了适当的沟通 和交流。

(6)人力资源政策与程序清晰，并且定期发布和更新。

(7)有关人力资源管理的其他政策。

2．要进行人力资源控制，单位还要加强绩效考评控制。

绩效考评控制要求单位建立和实施绩效考评制度，科学设置考 核指标体系，对单位内部各责任单位和全体员工的业绩进行定期考 核和客观评价，将考评结果作为确定员工薪酬以及职务晋升、评优、降级、调岗、辞退等的依据。

总之，人力资源控制的核心是建立一套科学的人力资源制度和 机制。良好的人力资源制度和机制，能够调动全体员工的积极性，而 且能够促进员工素质不断提升，使全体员工爱岗敬业、积极进取。因 此，通过建立科学的人力资源制度和机制，可以不断优化人力资源结 构，实现人力资源的合理配置和布局，切实做到人尽其才，充分发挥 人力资源的作用，强化激励机制，增强人才活力，合理引进和开发人 才，用好和盘活现有人才，强化人力资源风险管理，全面提升管理团 队、专业技术人才和全体员工的创造力，切窦做到使每位员工都投身 于单位的可持续发展之中。 第二节人力资源的引进与开发

一、人力资源的引进

单位应当根据人力资源能力框架要求，明确各岗位的职责权限、任职条件和工作要求，遵循德才兼备、以德为先和公开、公平、公正的 原则，通过公开招聘、竞争上岗等多种方式选聘优秀人才，重点关注 选聘对象的价值取向和责任意识。

1．单位招聘新员工由用人部门提出需求，人力资源管理部门统 筹制定招聘计划，安排招聘。

组织有外聘专家的综合考评小组对应聘人员进行评价，并按管 理权限和有关管理规定报批。各部门应制定年度培训计划，并监控 培训计划的执行情况。员工的职位变更和薪酬调整根据每年年末的 个人综合业绩评估决定，员工的职位变更和薪酬变动需要经过本部 门管理层的审批。

2．行政事业单位应当将职业道德修养和专业胜任能力作为选 拔和聘用员工的重要标准。

因为员工的素质影响制度执行的效果。单位是否有能力招聘并 保留一定数量既有能力又有责任心的员工在很大程度上取决于其人 事政策与实务。如果招聘录用标准要求录用最合适的员工，包括强 调员工的学历、经验、诚信和道德，这表明单位希望录用有能力并值 得信赖的人员。单位有关培训方面的政策应显示员工应达到的工作 表现和业绩水准。通过定期考核的晋升政策表明单位希望具备相应 资格的人员承担更多的职责。

3．要制定完善的员工管理办法。

一方面使新员工知悉其工作职责和管理层对其的期望；另一方 面主管人员定期审阅员工的工作履行情况并提出改进建议，同时使 员工通过经管理层批准的职位说明书、日常工作和与管理层的沟通 理解自身职责。

4．单位确定选聘人员后，应当依法签订劳动合同，建立岗位职 贵制。

首先，单位应当建立岗位说明制度，明确所有岗位的主要职责、资历、经验要求等，并定期组织内部各单位、各部门人员对工作岗位 进行分析，确保各岗位配备胜任的人员，避免因人设岗；其次，要建立 岗位责任制。单位应当按照责权一致的原则，建立并实行定岗、定 人、定责、定奖罚的岗位责任制，明确岗位职责及其分工情况，确保不 相容岗位相互分离、制约和监督。

5．公务员录用的具体控制。

(1)爹务员考试组织和报考资格。录用担任主任科员以下及其 他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平 等竞争、择优录取的办法。民族自治地方依照规定录用公务员时，依 照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。中央机关及其 直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织。地方各 级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级 公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。报考公 务员，除应当具备《公务员法》规定的条件外，还应当具备省级以上 公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。下列人员不得 录用为公务员：曾因犯罪受过刑事处罚的；曾被开除公职的；有法律 规定不得录用为公务员的其他情形的。

(2)公务员录用程序。录用公务员，必须在规定的编制限额内， 并有相应的职位空缺。录用公务员，应当发布招考公告。招考公告 应当载明招考的职位、名额、报考资格条件、报考需要提交的申请材 料以及其他报考须知事项。招录机关应当采取措施，方便公民报考。 招录机关根据报考资格条件对报考申请进行审查。报考者提交的申 请材料应当真实、准确。公务员录用考试采取笔试和面试的方式进 行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别 设置。招录机关根据考试成绩确定考察人选，并对其进行报考资格 复审、考察和体检。体检的顼目和标准根据职位要求确定，具体办法 由中央公务员主管部门会同国务院卫生行政部门规定。招录机关根 据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公 示。公示期满，中央一级招录机关将拟录用人员名单报中央公务员 主管部门备案；地方各级招录机关将拟录用人员名单报省级或者设 区的市级公务员主管部门审批。录用特殊职位的公务员，经省级以 上公务员主管部门批准，可以简化程序或者采用其他测评办法。新 录用的公务员试用期为一年。试用期满合格的，予以任职；不合格 的，取消录用。

人力资源的开发

1．单位应当重视人力资源开发工作，建立员工培训长效机制， 营造尊重知识、尊重人才和关心员工职业发展的文化氛围，加强后备 人才队伍建设，促进全体员工的知识、技能持续更新，不断提升员工 的服务效能。

2．公务员培训的具体控制。机关根据公务员工作职责的要求 和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。国家建立 专门的公务员培训机构。机关根据需要也可以委托其他培训机构承 担公务员培训任务。机关对新录用人员应当在试用期内进行初任培 训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行 任职培训；对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训；对全体 公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训，其中对担任专 业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行 专业技术培训。国家有计划地加强对后备领导人员的培训。公务员 的培训实行登记管理。公务员参加培训的时间由公_务员主管部门按 照公务员法规定的培训要求予以确定。公务员培训情况、学习成绩 作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。 第三节人力资源的使用与退出

经过人力资源的规划、选拔、引进、培训等程序后，人力资源的使 用与退出成为单位人力资源管理的重要环节。一方面，单位人力资 源具体作用的发挥主要凸现在人力资源的使用环节，良好的人力资 源使用机制，可以促进单位员工队伍充满活力，保证员工连续的职业 生涯．并有利于单位人力资源符合单位发展目标，实现单位和员工的 双赢；另一方面，人力资源退出机制的良好实施也为整个人力资源系 统地健全健康运转提供了保障，为了确保人力资源的有效利．用，使员 工队伍持续保持优化状态，单位应当建立和完善人力资源激励约束 机制，从战略层面、管理层面，理性对待人力资源退出，致力于促进单 位人力资源系统实现良性循环。

一、人力资源的使用

（一）行政事业单位职位和岗位设置

1.公务员职务与级别

国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职 位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政 执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管 理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行 规定。

国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员职务分 为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级 副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正 职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局 级以下设置。

综合管理类的领导职务根据宪法等有关法律、职务层次和机构 规格设置确定。综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。综合管理 类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据《公务员法》由国家另 行规定。

各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职位数以及结构比例， 设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资 格条件。公务员的职务应当对应相应的级别。公务员职务与级别的 对应关系，由国务院规定。公务员的职务与级别是确定公务员工资 及其他待遇的依据。公务员的级别根据所任职务及其德才表现、王 作业绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升 级别。国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特 点，设置与其职务相对应的衔级。

2．公务员职位聘任

机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部．门批准，可以对专 业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。前款所列职位涉及国家 秘密的，不实行聘任制。机关聘任公务员可以参照公务员考试录用 的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。机关 聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。机关聘 任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合 同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商 一致可以变更或者解除。聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同 级公务员主管部门备案。聘任合同应当具备合同期限，职位及其职 责要求，工资、福利、保险待遇、违约责任等条款。聘任合同期限为一 年至五年。聘任合同可以约定试用期，试用期为一个月至六个月。 聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制，具体办法由中央公务 员主管部门规定。机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管 理。国家建立人事争议仲裁制度。人事争议仲裁应当根据合法、公 正、及时处理的原则，依法维护争议双方的合法权益。人事争议仲裁 委员会根据需要设立。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代 表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。聘任 制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议 发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲 裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院 提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可 以申请人民法院执行。

3．事业单位岗位设置

岗位是指事业单位根据其社会功能、职责任务和工作需要设置 的工作岗位，应具有明确的岗位名称、职责任务、工怍标准和任职条 件。事业单位要按照科学合理、精简效能的原则进行岗位设置，坚持 按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。国家对事业单位岗位设 置实行宏观调控，分类指导，分级管理。国家确定事业单位通用的岗 位类别和等级，根据事业单位的功能、规格、规模以及隶属关系等情 况，对岗位实行总量、结构比例和最高等级控制。政府人事行政部门 是事业单位岗位设置管理的综合管理部门，负责事业单位岗位设置 的政策指导、宏观调控和监督管理。事业单位主管部门负责所属事 业单位岗位设置的工作指导、组织实施和监督管理。人事部会同有 关行业主管部门制定有关行业事业单位岗位设置管理的指导意见。 事业单位根据岗位设置的政策规定，按照核准的岗位总量、结构比例 和最高等级，自主设置本单位的具体工作岗位。

(1)岗位类别

事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三 种类别。管理岗位指担负领导职责或管理任务的工作岗位。管理岗 位的设置要适应增强单位运转效能、提高工作效率、提升管理水平的 需要。专业技术岗位指从事专业技术工作，具有相应专业技术水平 和能力要求的工作岗位。专业技术岗位的设置要符合专业技术工作 的规律和特点，适应发展社会公益事业与提高专业水平的需要。工 勤技能岗位指承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作岗 位。工勤技能岗位的设置要适应提高操作维护技能，提升服务水平 的要求，满足单位业务工作的实际需要。鼓励事业单位后勤服务社 会化，已经实现社会化服务的一般性劳务工作，不再设置相应的工勤 技能岗位。根据事业发展和工作需要，经批准，事业单位可设置特设 岗位，主要用于聘用急需高层次人才等的特殊需要。

(2)岗位等级

根据岗位性质、职责任务和任职条件，对事业单位管理岗位、专 业技术岗位、工勤技能岗位分别划分通用的岗位等级。管理岗位分 为10个等级，即一至十级职员岗位。专业技术岗位分为13个等级， 包括高级岗位、中级岗位和初级岗位。高级岗位分7个等级，歧日一至 七级；中缀岗位分3个等级，即八至十级；初级岗位分3个等级，即十 一至十三级。工勤技能岗位包括技术工岗位和普通工岗位，其中技 术工岗位分为5个等级，即一至五级。普通工岗位不分等级。特设 岗位的等级根据实际需要，按照规定的程序和管理权限确定。

(3)岗位结构比例及等级确定

根据不同类型事业单位的职责任务、工作性质和人员结构特点， 实行不同的岗位类别结构比例控制。对事业单位管理岗位、专业技 术岗位、工勤技能岗位实行最高等级控制和结构比例控制。管理岗 位的最高等级和结构比例根据单位的规格、规模、隶属关系，按照干 部人事管理有关规定和权限确定。专业技术岗位的最高等级和结构 比例（包括高级、中级、初级之间的结构比例以及高级、中级、初级内 部各等级之间的比例）按照单位的功能、规格、隶属关系和专业技术 水平等因素综合确定。工勤技能岗位的最高等级和结构比例按照岗 位等级规范、技能水平和工作需要确定。特设岗位的设置须经主管 部门审核后，按程序报地区或社区的市以上政府人事行政部门核准。

(4)岗位设置程序及权限

事业单位设置岗位按照以下程序进行：制定岗位设置方案，填写 岗位设置审核表；按程序报主管部门审核、政府人事行政部门核准； 在核准的岗位总量、结构比例和最高等级限额内，制定岗位设置实施 方案；广泛听取职工对岗位设置实施方案的意见；岗位设置实施方案 由单位负责人员集体讨论通过；组织实施。

国务院直属事业单位的岗位设置方案报人事部核准。国务院各 部门所属事业单位的岗位设置方案经主管部门审核后，报人事部备 案。各省、自治区、直辖市政府直属事业单位的岗位设置方案报本地 区人事厅（局）核准。各省、自治区、直辖市政府部门所属事业单位 的岗位设置方案经主管部门审核后，报本地区人事厅（局）核准。地 （区）、县（市）政府所属事业单位的岗位设置方案经主管部门审核 后，按程序报地区或社区的市政府人事行政部门核准。事业单位的 岗位总量、结构比例和最高等级应保持相对稳定。有下列情形之一 的，岗位设置方案可申请变更：事业单位出现分立、合并，须对本单位 的岗位进行重新谩置的；根据上 级或同级机构编制部门的正式文件，

增减机构编制的；按照业务发展和实际情况，为完成工作任务确需变 更岗位设置的。

(5)岗位聘用

事业单位聘用人员，应在岗位有空缺的条件下，按照公开招聘、竞聘上岗的有关规定择优聘用。事业单位应当与聘用人员签订聘用 合同，确定相应的工资待遇。聘用合同期限内调整岗位的，应对聘用 合同的相关内容作出相应变更。事业单位应按照管理岗位、专业教 术岗位、工勤技能岗位的职责任务和任职条件聘用人员。专业技7l{ 高级、中级和初级岗位的聘用条件应不低于国家规定的基本条件c 实行职业资格准入控制的，应符合准入控制的要求。事业单位人员 原则上不得同时在两类岗位上任职，因行业特点确需兼任的，须按A 事管理权限审批。专业技术一级岗位人员的聘用，由事业单位按 行政隶属关系逐级上报，经省、自治区、直辖市或国务院部门审核后 报人事部，人事部及有关部门确定。

(6)监督管理

政府人事行政部门要制定和完善相关政策措施，加强对事业单 位岗位设置的指导、监督和管理，定期检查，及时纠正违规行为，确保 岗位设置工作有序进行。事业单位岗位设置实行核准制度，严格按 照规定的程序和管理权限进行审核。经核准的岗位设置方案作为聘 用人员、确定岗位等级、调整岗位以及核定工资的依据。不按规定进 行岗位设置和岗位聘用的事业单位，政府人事行政部门及有关部门 不予确认岗位等级、不予兑现工资、不予核拨经费。情节严重的，对 相关领导和责任人予以通报批评，按照人事管理权限给予相应的纪 律处分。

（二）人力资源的业绩考评

单位应当设置科学的业绩考核指标体系，对各级管理人员和全 体员工进行严格考核与评价，以此作为确定员工薪酬、职级调整和解 除劳动合同等的重要依据，确保员工队伍处于持续优化状态。

为了充分发挥人才的作用，要创新激励保障机制，激发人才干事 创业的积极性；要建立以绩效为核心的分配激励制度；要完善按劳分 配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持效率优先、兼顾公平， 多种生产要素接贡献参与分配。单位要注意发挥绩效考核对调动员 工积极性和创造性的引导作用，注重对绩效考核结果的科学运用。 人力资源的绩效考评结果应当着重运用于改进工作绩效、薪酬及奖 金的分配、职务调整、培训与再教育、员工职业生涯规划以及作为员 工退出的重要依据等多方面。

1．事业单位人力资源管理中的业绩考核评价体系内容一般应 该涵盖员工的个人素质、工作态度、专业知识、工作能力、工作成果 等。具体考核内容包括如下几个方面：

(1)工作态度考评

从理论上说，员工的工作能力越强，其工作业绩就越好，对单位 的贡献就越大。但在实际工作中，常常存在这样的情况：个人能力很 强但工作不认真的员工，其对单位的贡献远远不如那些能力一般但 工作兢兢业业的人。所以，员工的绩效考评还要包括对工作态度的 考评。工作态度包括工作积极性、工作热情、责任感、自我开发能力 等。由于这些因素较为抽象，因此通常只能通过主观性评价来考评， 也就是说员工的工作态度通常只能根据平时的观察予以评价。

(2)工作能力考评

工作能力考评是对员工从事工作的能力进行的考评。通常，员 工的能力包括三个方面：基础能力、业务能力和素质能力。其中，前 两种能力属于能力考评的范围，第三种能力即素质能力则主要通过 适应性考察来评价。

(3)工作业绩考评

工作业绩的考评实质上是对员工行为的结果进行评价和认定， 也就是考核员工在一定期间内对单位的贡献和价值。

(4)工作潜力评价

◆

工作潜力是相对于在工作中发挥出来的能力而言的，指在工作 中没有发挥出来的能力。单位人力资源部门除了要了解员工在现任 职务上发挥出来何种能力外，还要关注员工未来的发展空间，也就是 说，员工是否具有担任更高一级职务或其他类型职务的潜质。人力 资源部门可以求助于专业咨询机构对员工的潜力进行考评，对单位 人员的能力进行测评，也可以自己对员工的工作港力进行综合评价。 ‘ (5)适应性评价

单位对员工的适应性评价通常包括两方面的内容：人与工作之 间，即员工的能力与其工作要求的适应性是否相称；人与人之间，即员 工与合作共事者在个性特征方面的差异是否会影响其工作能力的发 挥。单位对员工的适应性评价，可以把适应或不适应的问题反映出 来，在若干个评价过程结束之后，从总体上把握所有员工适应性的状 态，一旦单位内部有调整机会，就可以不失时机地做出合理的调整。

2．对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和定期 考核。定期考核以平时考核为基础。对非领导成员公务员的定期考 核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总 结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等级建议，由本机关负责 人或者授权的考核委员会确定考核等级。对领导成员的定期考核， 由主管机关按照有关规定办理。定期考核的结果分为优秀、称职、基 本称职和不称职四个等级。定期考核的结果应当以书面形式通知公 务员本人。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公 务员奖励、培训、辞退的依据。

3．人力资源业绩考核程序。人力资源业绩考核程序主要包括 以下几个方面：

(1)考核计划制定。考核计划的制定主要由人力资源部组织实 施，部门领导参与实施，应制定出考核计划书、考核管理制度和人员 薪酬表。

(2)考核计划审核。考核计划的审核主要由人力资源部组织实 施，部门领导参与实施，总经理负责审核，形成考核计划书的批复件。

(3)考核计划执行。审核后的考核计划实施主要由部门领导组 织实施，人力资源部参与实施，形成各部门奖金发放单。

(4)考核结果的调整。对考核中的不合理状况进行局部调整， 主要由人力资源部制定调整计划，部门领导组织实施，总经理负责审 核，形成考核结果调整通知书，变更后的考核管理制度和变更后的人 员薪酬表。

(5)考核沟通渠道。单位应当建立顺畅的考核沟通渠道，及时与 员工就考核结果进行充分沟通，并为员工职业发展提供咨询和指导。

(6)人力资源考核记录制度。单位应当建立正式的人力资源考 核记录制度，定期审阅考核评价结果，确保考核记录完整保存。

（三）人力资源的薪酬制度设计

绩效考核要与薪酬相挂钩，要切实做到薪酬安排与员工贡献相 协调，既要体现效率优先又兼顾公平，杜绝高管人员获得超越其实际 贡献的薪酬；同时，要注意发挥单位福利对单位发展的重要促进作 用，既要吸引单位所需要员工、降低员工的流动率，同时激励员工、提 高员工士气及对单位的认可度与忠诚度。单位应当制定与业绩考核 挂钩的薪酬制度，切实做到薪酬安排与员工贡献相协调，体现效率优 先，兼顾公平。

单位的薪酬及激励政策的合理性对吸引人才、留住人才、激励人 才、满足组织需要等方面有十分重要的作用。单位应当规范薪酬发 放标准和程序，建立和完善针对各层级员工的激励约束机制，促进员 工责、权、利的有机统一和单位内部控制的有效执行。

1．薪酬制度设计原则

单位应当制定与人力资源考核相挂钩的、科学的内部薪酬制度， 规范分配行为，调动员工积极性和创造性，促进单位及员工自身的发 展。单位在设计薪酬制度时，应在员工的收入与贡献基本相当的基 础上，与单位自身的发展要求相适应，建立一套强度适中的激励与约 束机制，使单位的发展与员工的发展相互促进，应当体现对员工的激 励作用和对人力资源的保护作用，注重长期激励与短期激励相结合、物质激励与精神激励相结合，应当有利于保留和吸引优秀的人才。 设计原则具体包括按劳分配原则、激励适度原则和互促互进原则。 按劳分配原则指多劳多得，少劳少得；激励适度原则指应当根据单位 发展的具体要求，并结合单位积累起来的经验为员工设计适宜的激 励制度；互促互进原则指单位的发展与员工的进步互相促进，呈现一 神良性互动．的态势。为体现互促互进原则，单位需要对员工提供物 质上和精神上的持续性保障。

2．薪酬委员会

单位可以在人力资源部门下设薪酬委员会，负责制定本单位的 薪酬制度，并监督实施。

3．薪酬管理制度

一个完整的薪酬管理制度大体包含以下内容：

(1)薪酬政策的目的

薪酬政策的目的主要是说明单位薪酬政策的价值取向，薪酬政 策是如何为单位战略服务的。

(2)适用范围

适用范围这一项主要说明本制度适用于单位中哪个人群。

员工依据程度的不同采取降职、调岗、离职培训、解雇等措施，中 止雇佣关系只是人力资源退出机制的最后一个环节。员工离开单位 一般可以分为两种基本形式，一种是员工的自愿离开，如自愿离职， 这种形式是由员工主动发起的。第二种是非自愿离开，如鳃聘、裁 员，这种形式是由单位发起的。构建人力资源退出机制是针对员工 的非自愿退出而言，主要是构建人力资源解聘和裁员的机制，在本质 上是单位自觉建立的人员退出的制度体系。

建立单位人力资源退出机制是实现单位发展战略的必然要求。 人力资源只进不出，人力资源就会造成滞胀，严重影响单位有效运 行。实施人力资源退出，可以保证单位人力资源团队的精干、高效和 富有活力。通过自愿离职、再次创业、待命停职、提前退休、离岗转岗 等途径，可以实现不适合于单位战略或流程的员工直接或间接地退 出，让更优秀的人员充实相应的岗位，真正做到“能上能下、能进能 出”，实现人力资源的优化配置和战略目标。

（一）人力资源的退出必须以科学的绩效考核机制为前提。

要建立科学合理的人力资源退出机制，使人力资源退出机制程 序化、公开化，有效消除人力资源退出可能造成的不良影响。绩效考 核是单僮在正常运营情况下，解聘员工的最重要标准，设计和建设科 学的绩效考核机制是建立人力资源退出机制的核心环节。目前，许 多公司都使用员工末位淘汰制，基本是以绩效考核机制为标准的。 基于业绩不佳而遭遇的解雇是最为复杂和棘手的一种解雇，所以在 这种解雇过程中，要根据考核结果建立一个员工退出的缓冲步骤，即 单位要针对每个员工绩效考核的具体结果做出恰当的反馈，而不一 定直接让员工退出单位。比如，对于那些本来很有潜力，但被安置到 不适合的岗位上而失去发展空间的员工，可以退出目前的岗位到新 的岗位上去；而对于那些有学习能力，但由于缺乏必要的专业技术培 训而导致绩效低下的员工来说，可以安排离岗培训或在职培训；只有 那些绩效低下且没有潜力和那些与单位需求不相匹配的员工才直接 面对退出单位的后果。

（二）人力资源的退出要建立相应的环境支撑体系

建立人力资源退出机制还需要相关环境的支撑，这包括观念支 撑、物质支撑、信息沟通支撑和法律支撑。

1．观念支撑。要在观念上将人员退出机制纳入人力资源管理 系统和单位文化之中，使人力资源退出从计划到操作成为可能，同时 获得员工的理解与支持。单位高层和人力资源管理人员，要在观念 上将人员退出机制纳入人力资源管理系统和单位文化之中。将员工 退出机制融入日常管理活动之中。只有把人力资源退出行为纳入到 单位文化整合的范畴中，才能使人员退出从计划到操作、从理论到实 施成为可能，才能获得员工的理解与支持。但要使入力资源退出机 制得到员工的认同，其过程困难重重，这需要管理者利用多种渠道、多种方式，不断宣传单位建立人力资源退出机制的原因和必要性，从 而使员工能理解单位做出的相关行为。

2．资金支撑。人员退出，特别是由于业务衰退、战略调整造成 的裁员，需要付出高额的代价。单位应该准备好用于人员退出的资 金，以便在需要时及时支付。这些开支包括：劳动法、合同法、国家有 关政策法律及单位的人员退出政策规定应该支付给退出员工的补偿 金、辞退金，离职前工资等经济待遇；单位应缴而未缴的退出员工的 各类保险费用；单位用于退出员工的培训、创业等方面的资金支持等 等。单位如果没有足够的资金支付此项费用，就会影响人力资源退 出工作的进程，甚至会影响单位的正常经营。因此，单位需要建立人 力资源退出基金，防范突然的人员退出带来的风险。

3．信息沟通支撑。人员退出过程的每一环节，都存在信息沟通 的需要。特别是要消除人员退出导致的退出员工的不满、对留职员 工和社会的消极影响，必须借助于沟通。单位要构建畅通的沟通渠 道，让员工畅所欲言，了解情况，也让管理者把握员工动态，及时调整 不适当的政策和做法。高层管理人员的电子邮箱、人力资源部的咨 询电话、意见德、调查问卷等等，都是有效的沟通办法。

4．法律支撑。人员退出一定要建立在法律的基础上，严格按照 法律规定进行操作。一方面，退出方法要根据相关法律的规定制定， 要有书面材料记录员工相关行为，使员工退出具有充分证据；另一方 面，在实施退出时，要注意和劳动部门做好沟通，并按《劳动法》规 定，给予退出员工相应补偿金额。

总之，为确保单位发展战略的实现，单位应当注重健全人力资源 管理制度与机制；同时，还应当定期对其制定的年度人力资源计划执 行情况进行评估，人力资源管理经验，分析存在的主要缺陷和不 足，及时改进和完善人力资源政策，促进单位整体团队充满生机和活 力，为单位长远战略和价值的提升提供充足的人力资源保障。 第四节人力资源控制案例分析

【案例资料】

吉林省人民政府雇员管理试行办法

（吉政发[ 2002121号2002年6月20日）

为适应我国加入世界贸易组织后政府工作对某些人才的特殊需 要，省政府决定建立并实行政府雇员制度，特制定本办法。

第一条政府雇员是省政府根据全局性工作的特殊需要，从社

会上雇佣的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的 专门人才。

第二条政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政 府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。

第三条政府雇员的基本条件是：拥护党的领导，热爱祖国和人 民，愿意力改革开放和现代化建设服务，遵守政府工作纪律和有关的 规章制度，能够完成政府雇佣工作任务。

第四条

政府雇员的职别分为“一般雇员”、“高级雇员”和“资 深高级雇员”三种。

一般雇员是政府一般性服务工作需要的专门人才。除具有上述 雇员基本条件外，还必须具有大学本科以上学历和3年以上的实际 工作经历。

高级雇员是政府高层次服务性工作需要的特殊高级专门人才。 除具有上述雇员基本条件外，还必须是具有硕士或博士学位、高级专 业技术职称，有较深的学术和专业造诣，在本学术界或本专业技术领 域有较高知名度和较大影响，且专业技术工作业绩特别突出，政府工 作特别需要的稀缺人才。

资深高级雇员原则上在优秀的政府高级雇员中产生。对于面向 社会公开招聘、在全国或省内确实有较高知名度和较大影响、条件特 别优秀的，也可以直接雇佣为资深高级雇员。

第五条

雇佣政府雇员要坚持少而精的原则，既要保证质量，满 足政府工作的特殊需要，又要严格控制数量，降低雇佣成本。政府雇 员由省政府直接雇佣和管理，具体工作由省人事厅按照上述原则代 政府承办。

第六条雇佣政府雇员按照下列程序进行：

（一）拟订计划。政府哪些工作需要雇佣政府雇员，首先由政府 或政府有关部门提出需求；省人事厅根据政府或有关部门提出的需 求，拟订雇佣计划，其中包括雇佣理由、雇佣人数、雇员的专业和条 件、工作安排以及雇员的报酬费用等。

（二）提出人选。雇佣政府雇员计划报政府主管领导同意后，由省 人事厅按计划提出人选。雇员人选可以由有关专家或领导同志推荐， 也可以西向社会公开招聘。个人推荐的，推荐人应向政府提供详实的 书面推荐材料，介绍被推荐人的政治表现、专业特长、专业能力和主要 工作业绩，经省人事厅会同有关部门考核后确定；面向社会公开招聘 的，须经由政府主管领导和有关部门领导参加的面试考核确定。

（三）政府审定。对政府雇员人选进行考核或招聘后，由省人事 厅根据考核或招聘的结果，提出雇佣政府雇员的具体意见，报省政府 常务会议审定。

（四）办理手续。按照政府常务会议审定的雇佣政府雇员的意 见，由省人事厅代政府办理雇用手续，发给《政府雇员证书》，核定佣 金标准。省政府授权雇员服务部门作为甲方，代表政府与雇员本人 签订《雇用合同书》。

(3)制定标准

制定标准主要说明单位的基本薪酬是采取什么方式制定，单位 薪酬的构成及各部分的比例。

(4)各项薪酬的详细说明

各项薪酬要详细说明基本薪酬，可变薪酬，福利的等级、档次及 获取的条件。这是薪酬管理制度的重要内容。

4．薪酬组成

(1)事业单位员工的薪酬一般由基本工资、绩效工资、年终奖励 和其他薪酬等组成。

①基本工资

基本工资是反映其岗位各要素价值的工资单元，是完成定额内 劳动就应该得到的报酬。员工只要仍在单位中就业，就能拿到一个 固定数额的劳动报酬。基本工资多以小时工资、月薪、年薪等形式 （计时的形式）出现。

②绩效工资

绩效工资是根据单位经济效益和经考核的职工工作业绩而确定的 工资。单位应当根据考核结果确定，并明确奖励的标准和发放程序。

③年终奖励

年终奖励是员工在单位服务年限的奖励性报酬。单位应当明确 奖励的范围、标准和发放程序。

④其他薪酬

其他薪酬指各类津贴（包括项目工资、虚拟股份奖励等）。有条 件的单位可以实行年金、股权激励等福利与激励计划。

(2)公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。

公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作 实绩、资历等困素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。国家 建立公务员工资的正常增长机制。公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地 区津贴、岗位津贴等。公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享 受年终奖金。公务员工资应当按时足额发放。公务员的工资水平应 当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查 制度，定期进行公务员和单位相关人员工资水平的调查比较，并将工 资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。公务员按照国家 规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利 待遇。公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。 公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休。国家建立 公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况 下获得帮助和补偿。公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。 公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤 和优待。任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保 险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机 关不得扣减或者拖欠公务员的工资。公务员工资、福利、保险、退休 金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，并予 以保障。

5．薪酬发放审核制度

单位应当根据有关法律法规、国家统一会计制度的规定，准确确 认、计量并发放员工薪副，并对薪酬发放的真实性、合规性和准确性 进行严格的审核，以防虚报冒领等行为。在发放薪酬的同时，单位应 当向员工提供薪酬清单，供员工核对确认。

6．薪酬制度评价机制

单位应当制定薪酬制度评价机制，及时对薪酬制度的合理性及 其执行效果进行评价，并根据评价结果进行修订和完善。

二、人力资源的退出

人力资源退出机制是指单位通过什么样的机制来退出不必要的 人员，这种机制包括人员退出的标准、程序、支持体系等。通常人们 都把人员退出( Separation)同解雇(Discharge)联系起来，认为退出就 是退出单位、同单位解除劳动雇佣关系。但是完整的人力资源退出 机制应该是一个连续的过程，它是为了在单位中持续的实现人职匹 配，以绩效考核结果、违纪情况和裁员标准为依据，对那些达不到要

第七条雇佣政府雇员必须依照有关法律法规，由政府与本人 签订雇佣合同，明确规定雇佣期限、雇佣期间甲乙双方的权利、义务 以及违反雇佣合同所应承担的法律责任。雇佣合同期限一般为114档标准。每位雇员的具体佣金标准， 由省政府有关部门依据雇员本人的能力和所承担的任务以及佣金标 准表进行商议，并以合同形式确定。

第十二条

依据《劳动法》的有关规定，雇员受雇期间，由省政 府负责为雇员办理社会保险，投保费用按照有关规定由政府和雇员 本人按比例支付，除此之外，政府不再为雇员提供其他福利待遇。雇 员佣金和社会保险金列入政府财政预算，省财政厅根据省人事厅提 供的政府雇员人数和费用标准，按月发放雇员佣金，并为雇员代扣代 缴社会保险金。

第十三条本办法由省人事厅负责解释，自发布之日起试行。

发布部门：吉林省政府

发布日期：2002年06月20日

实施 【案例分析】

从上述办法可以看出，该办法主要重视人力资源的引进，而对于 引进人才之后的绩效考评机制和退出机制并没有详细规定，但这两 项也是至关重要的。没有完善的绩效考评机制，人力资源激励约束 制度不合理、关键岗位人员管理不完善，可能导致人才流失、工作效 率低下或关键技术、商业秘密和国家机密泄露；人力资源退出机制不 当，可能导致法律诉讼或单位声誉受损。因此，要加强这两方面机制 的完善。首先，要建立完善的绩效考评机制；单位应当建立和完善人 力资源的激励约束机制，设置科学的业绩考核指标体系，对各级管理 人员和全体员工进行严格考核与评价，并制定与业绩考核挂钩的薪 酬制度。其次，要建立健全员工退出机制；单位明确退出的条件和程 序，确保员工退出机制得到有效实施。只有退出机制健全，退出条件 和程序清楚，才能够防范和化解当前单位人力资源退出方面存在的 诸多问题，使单位人力资源管理步入良性循环的轨道。

第三章

资产控制

资金的占用表现在各种形态的资产上。资产作为行政事业单位 重要的经济资源，是行政事业单位从事业务活动并履行职责的物质 基础，关系到行政事业单位的物流、人力流、资金流等资源的有效配 置，对于加强国家政权建设，促进社会主义各项公共事业的发展具有 重要意义。

资产管理贯穿于行政事业单位经济活动全过程，也就是通常所 说的“实物流”管控。在行政事业单位早期的资产管理实践中，如何 保障货币性资产的安全是内部控制的重点。在现代财政管理体制和 单位财务管理制度下，资产业务内部控制已从如何防范资金挪用、非 法占用和实物资产被盗拓展到重点关注资产效能，充分发挥资产资 源的物质基础作用。

随着社会的进步、经济的发展，公共财政投入力度的加大，使得 行政事业资产存量逐年增加，其管理任务越来越重，管理水平要求越 来越高。鉴于资产管理的重要性，本章将着重对货币资金、往来资金 和实物资产等资产提出全面风险管控要求，旨在促进行政事业单位 在保障资产安全的前提下，提高资产效能。 第一节

行政事业单位资产控制概述

一、行政事业单位资产的概念、特点与构成

（一）资产的概念及特征

行政事业单位资产，是指由行政亭业单位过去的交易或者事项 形成的，并由行政事业单位占用或者使用的，能以货币计量的经济资 源，包括各种财产、债权和其他权利等。根据资产的定义，资产具有 以下几个方面的特征：

(1) (1)资产必须是一种经济资源。这种经济资源具有为行政事业

单位开展业务及其他活动提供或创造客观条件的某种经济权利或经 济潜能。换言之，这种经济资源必须有用，具有使用价值，能够为行 政事业单位创造社会效益和经济效益。只有具备这种条件的经济资 源才能够作为资产存在或者得到确认。

(2)资产必须为行政事业单位所占用或者使用。一项资产如果 被确认为是一个行政事业单位的资产，这个行政事业单位必须对其 拥有占有权或者使用权。如果不为行政事业单位所占有或使用，便 不能为行政事业单位开展业务工作提供条件保障，就不能被确认为 是该行政事业单位的资产。行政事业单位以某些特殊方式形成的资 产，如融资租人的固定资产，虽然其所有权属于特定的对象，但是与 租赁资产有关的全部风险和报酬实质上已经完全由租入单位承担， 并且租赁期限几乎包含了租赁资产全部的有效使用期限。单位已经 对该项资产拥有了实际控制权，应当将其作为单位的资产予以确认。 对于某些经营性租入的固定资产，由于该资产的所有杈属于租赁公 司，并且固定资产的维修、保养等均由租赁公司负责，单位只对其拥 有临时的占用权和使用权，而不拥有实际的控制权，这种资产便不能 确认为单位的资产。就行政事业单位而言，其占有或者使用的资产 基本上是国家通过不同方式拨入形成的，属于国家所有。行政事业 单位自行组织收入形成的资产，也应当属于国有资产。行政事业单 位对资产只有占有权或者使用权，而没有所有权。因此，行政事业单 位不能以其所占用的全部资产对单位的债务承担责任，行政事业单 位的资产报废或者产权转让事项，应当按规定报经国有资产管理部 门批准后进行。

(3)资产是由行政事业单位过去的交易或者事项形成的。资产 应当由行政事业单位过去的交易或者事项形成，过去的交易或者事 项包括购买、生产、建造行为或者其他交易或事项。换句话说，只有 过去的交易或者事项才能产生资产，行政事业单位预期在未来发生 的交易或者事项不形成资产。例如，行政事业单位有购买某存货的 意愿或者计划，但是购买行为尚未发生，就不符合资产的定义，不能 因此而确认存货资产。

(4)资产必须能够用货币来计量。行政事业单位为开展业务及

其他活动，所拥有的各种经济资源，如房屋、设备、仪器、材料、燃料、低值易耗品等有形资产，其实物形态各不相同，所采用的计量方式多 种多样，如重量、长度、容积等，但都可以用货币来计量。行政事业单 位所拥有的专利权、商标权、土地使用权等无形资产也可以用货币计 量。货币计量成为行政事业单位会计核算和财务管理的一个基本前 提。一种经济资源如果不能用货币计量，行政事业单位就难以确认 和计量这种经济资源的价值，这种不能确认和计量的经济资源也就 不能被确认为资产。

（二）行政事业单位资产的构成

为了便于加强对资产的管理，需要根据行政事业单位资产的性 质和特点对资产进行科学的分类。行政单位（政府组织）的资产可 以分为：流动资产和固定资产。事业单位（非政府组织）的资产可以 分为：流动资产、固定资产、无形资产和对外投资。具体分类： 政府组织资产 流动资产 固定资产 现金 银行存款 库存材料 暂付款

房屋和建筑物 专用设备 一般设备 文件和陈列品 图书

其他固定资产

行政单位资产的分类 非政府组织资产 流动资产 固定资产 无形资产 对外投资 现金 银行存款 应收款项 预付款项

材料

燃料 存货包装物

低值易耗品

【其他存货 房屋和建筑物 专用设备 一般设备 文物和陈列品 图书

其他固定资产 专利权 商标权 著作权 土地使用权 非专利技术 商誉

其他财产权利

事业单位资产的分类

二、目前行政事业单位资产管理存在的问题及应对措施

（一）目前行政事业单位资产管理中的主要问题

1．资产管理认识上存在误区。目前主要有四种错误观念：一是 认为行政事业单位资产是单位历史积累形成，属于单位所有，单位具 有处置权，未经财政部门审批和评估，私自处置单位资产，忽视了单 位资产国家所有性质；二是认为对资金要遵纪守法，对固定资产，只 要没拿、没要，就不需要承担任何责任，没有意识到固定资产损失浪 费也是一种腐败；三是认为单位国有资产管理是单位领导和资产管 理者的责任，与其他人员无关，忽视了资产使用者的责任；四是认为 资产管理只需按部就班，忽视了资产是单位事业全面发展的保障，必 须加强管理创新，优化资源配置。

2．资源配置不合理，各单位资产配置不均，缺乏统一的资产配 置标准和资产合理流动机制。资产配置是各行政事业单位正常开展 工作的必要手段，但长期以来资产配置缺乏统一标准。资产采购预 算没有细化，而且由于行政事业性国有资产占用上的免费性，造成单 位追求各种办公条件的完备性，自成体系，不考虑资产的使用效率。 例如，有的单位资金来源充裕，为了追求时尚，对尚能使用的资产提 前更新，导致了尚能使用的资产处于闲置状态，特别是更换小汽车表 现的比较突出；有的行政事业单位人员编制很少，却占用大面积办公 楼，空余的办公用房用于经营出租或闲置；有的单位却要耗费大量财 政资金租房办公；有的单位随意变更办公场所，无偿占用下属单位资 产；而有的单位资金来源较差，办公家具陈旧，办公设备落后，需添置 资产不能及时到位，影响了日常工怍。

一

而且行政事业单位间资产合理流动机制还不健全。资产部门所 有的意识依然很强，跨部门调拨资产很难实现，资产短缺单位无法通 过调剂手段得到所需资产，出现了资产重复配置，闲置浪费与资产短 缺并存的现象，降低了资产配置的效率，造成了国有资产的隐性流失。

3．资产管理与预算管理、财务管理脱节。资产管理与预算管理 脱节，造成资产重购置轻管理，闲置浪费，影响了财政资金使用效益。 资产管理与财务管理脱节，有的单位在购置实物资产后，不及时办理 财务手续和固定资产增资手续。有的单位对上级调拨或捐赠资产未 及时入账。调入的领导带入的“嫁妆”，如小车、手提电脑等，转到新 单位后不主动申报入账，形成账外资产等。年度决算不能很好的反 应单位实际资产情况，往往是单位资产实际情况、单位决算、资产管 理网络几张皮。

，

4．非转经资产的监管粗放，使用效率低下。有的单位资产管理 制度不健全，资产管理责任未落实到人；有的单位资产购置非所需； 有的单位定期盘点不及时，无法及时发现账外资产、毁损资产、遗失 资产等，造成账实不符，发现问题也无法追究责任；有的单位固定资 产索赔制度执行不力，资产损毁、盘亏后，不查原因，也不追究责任； 有的单位移交、监交制度执行不严，造成部分资产流失无法追究责 任，存在单位资产遗失达数月之久无人问津的现象；有的单位不对资 产定期维护检修，缩短了资产的使用寿命，宁愿多花钱买新设备，对 正在使用的设备却不愿进行正常的保养和维修，造成设备快速老化。

5．资产有偿使用管理不规范。行政事业单位国有资产有偿使 用是指行政事业单位在保证履行工作职能，完成各项工作任务的前 提下，将其占有、使用的国有资产用于经营活动并取得相关收益的行 为，主要包括行政事业单位资产的出租、出借及事业单位的对外投 资、担保等事项。从严格意义上来说，绝大部分行政事业单位的国有 资产是为了满足和保障其履行职能、圆满完成各项工作任务的需要， 具有非营利性和服务性的特征，是用来实现自身工作职能的自用资 产，并不应该投入经营使用。但从提高国有资产使用效率，推动资产 有效使用的角度出友，将行政事业单位闲置不用或低效运转的国有 资产进行有偿使用的确是有效提高资产使用效益，弥补财政经费供 给不足，缓解财政资金压力的有效举措。但由于对这些资产的有偿 使用缺乏有效的管理控制，暴露出了许多问题：一是房产出租没有经 过财政部门的审批，租金标准也没有经过评估；二是房产出租没有进 行公开招标，承租人的确定和租金定价存在随意性；三是房产租赁收 入不入账，未纳入单位财务统一核算管理，直接坐收坐支，或者用于 单位的福利费开支，或者直接冲抵单位的招待费或其他费用，引起收 入不实。

6．资产处置不规范，随意性强。财政对资产的出售和报废没有 具体标准，资产处置审批仅仅只是履行手续；有的单位对不能使用或 利用效率不高的资产不及时处置，不仅占用办公空间，而且造成资产 严重不实；有的单位经批准处置后，对资产长期不处理；有的单位还 存在先处置、后报批等随意处置行为。此外，资产的实物管理还存在 统计不实、账务不符等现象。

7．体制上多头管理，衔接不严。投资计划，资金安排，日常管理 的部门和单位责任不够明确，监督不够严格。

8．资产信息系统需进一步完善。有的单位资产管理软件无专 人操作，至今不会使用资产管理软件进行资产管理；有的单位在资产 购置、处置后，长期不登记资产信息系统，单位财务账与资产台账不 符，没有做到资产管理与财务管理相结合；单位资产信息登记不完 整，单位资产前清后乱的问题依然存在；资产管理信息系统受网络条 件等因素影响，未能实现动态化管理。’

（二）行政事业单位资产管理的建议

1．树立精细化管理理念，建立行政事业单位资产管理体系。精 细化管理的基本理论来源于系统论、控制论、信息论等诸多综合科 学，其本质是对目标的分解、细化、落实和考核评价的全过程，总体质 量应体现为最优，它强调管理制度化、操作规范化、运行流程化、细节 衔接化、考核数量化和信息准确性、反馈及时性、规程实用性。对于 行政事业单位资产管理，应以实现行政事业单位资产安全、完整和有 效使用为目标，以“政府统筹谋划，财政精细管理，部门有效使用”的 思路，充分运用现代信息技术，通过建立制度、规范流程，明确责任、考核评价，制定和完善行政事业资产簪理制度，构建起对资产从入口 到出口全过程管理的资产管理体系。

2．提高认识，改变观念，权责明确。一是从认识角度出发，明确 国家、资产管理部门、使用部门三者的关系。行政事业单位资产属国 有资产，国家拥有所有权及派生出的收益权、处置权和占有使用权； 各级政府代表国家对国有资产进行管理，行使所有权，各级财政部门 作为政府的专业职能部门，具体行使资产收益权和处置权；各使用部 门行使占有使用权；二是建立资产管理责任机制，增强单位负责人的 责任意识。《会计法》第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工 作和会计资料的真实性、完整性负责。”对此，建议全面实施资产管 理责任制，明确责任人。实行单位主要负责人为全面责任人、分管领 导为主要责任人、使用部门的人员为直接责任人的三级管理责任制， 使单位主要负责人真正承担起资产管理的责任，并形成完整的资产 管理体系，以此来解决国有资产管理弱化的问题；三是明确分工，蠼 强财会人员及保管人员的责任意识。《会计法》第二十七条规定 “记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财轻 保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约。”对此，记剜 人员与财物保管人员都应分离，做到“管账的不管物，管物的不笔 账”，不能身兼两职，使财会人员的责任和保管人员的责任真正落至 实处。

3.加强制度建设，健全基础工作。应从资产的购置、验收、伯

用、调拨、转让、报废、报损等各个环节加强制度建设，堵住资产流彗 的漏洞，使资产管理制度化、规范化。要进一步建立和健全固定资产 账（含总账、明细账）、卡和使用部门资产台账、低值易耗品备查登证 簿，这是一项基础的工作，可以从根本上解决账实不符、有账无物马 有物无账等问题。

4.强化资产购置管理，实现资产配置公平。一是制定完善资产 配置标准，从流量管理转向即流量、又存量的管理。资产配置标准郇 制定是一项复杂而细致的工作，针对行政单位和事业单位的不同装 征，要区分对待。就行政单位而言，其履行行政职能所使用的资严爿 性的因素较多，如房屋、汽车、家俱、电子办公设备等各行政单位都要 使用，应该根据财力按照“合理可行、因地制宜”的原则，依照“先雨 后异、先点后面”的次序，逐步制定资产配置标准。对于事业单位资 产配置标准的制定，应结合部门预算，以资产信息报告和资产使用缛 效为基础，按不同行业、不同类型、不同规模等多种类别来分别制定， 确保社会经济和事业发展。科学制定资产采购预算，建立健全资产 合理流动机制，优化资产配置；二是做好资产管理与预算管理有效xd 接工作。要根据单位实际存量资产编制资产预算，并根据预算购置 资产。在单位编制部门预算前，开展单位资产购置审批工作。无论 其资产存量是来源于本级财政安排还是上级部门划转，对超过资产 配置标准的单位一律不能列入本级部门预算，利用资产存量控制资 产增量；对没有配置标准的资产购置，在对资产购置项目申报单位周 边地区、单位资产存量、利用效率充分了解的基础上，单位按照“调 剂一承租一购买一新建”的顺序配置资产，推进行政事业资产的整 合和共享共用；三是开展行政事业单位资产调剂工作。对单位闲置 或不需用的资产，由政府行文统一调配，已经出租的资产可根据实际 需要收回后调剂使用。此外，规范行政事业单位资产有偿使用管理， 确保资产保值增值。

5．进一步推进资产管理信息系统建设，建立权责到人的资产使 用制度。管理部门要改进目前的管理方法和手段，建立新型的、科学 的管理模式。要建立资产管理信息系统，对资产数量和质量进行监 控，把行政事业单位的资产管理与财务管理结合起来，资产管理与资 金管理结合起来，资产的价值管理和实物管理结合起来，及时记录反 映行政事业单位的资金运作、资产存量和变量，实现由静态管理向动 态管理的转变，真正发挥存量资产的效能。具体措施有：一是单位建 立资产管理操作办法，明确专人进行资产管理，建立权责到人的资产 使用制度；二是探索并建立激励与约束相统一的管理机制。对电脑 等小型办公设备，统一明确资产使用年限，资产由使用者负全责，资 产未到规定年限一律不得购置，损坏后由使周者自行维修或购买，使 用到期后归使用者所有；三是对房屋、汽车等大宗资产，建立资产管 理责任追究制，对违背资产管理程序，造成国有资产流失的单位和个 人，依法追究直接责任人和单位法人的管理责任；四是完善资产管理 信息系统，提高管理效能。建立资产管理信息定期报送制度，促使单 位及时更新资产管理信息，确保单位资产账实相符。

6．规范资产处置行为，严格资产审批制度。各部门占有、使用 的国有资产是保证行政事业单位事业发展的重要物质基础，不得用 国有资产进行抵押、担保，以防止由此引发的资产损失。各部门占 有、使用的资产，凡需进行处置（包括产权转让、无偿调出、出售、报 损、报废等）和非经营性资产转经营性资产，都应严格按《行政事业 单位国有资产管理办法》、《行政事业单位国有资产处置管理实施办 法》及清产核资有关文件等规定的程序和批准权限，实行严格的审 批制度，不得越权擅自处置。

7．建立完备的资产清查制度，防止前清后乱。各使用部门的资产 处在一个动态的过程，无论是从资产的数量，还是从价值总量看，总是 在不断地增减变化。为了掌握资产的结构、数量、质量和管理现状，必 须有一套完备的资产清查制度，否则，“家底”不清，情况不明，管理就 会失去基础。因此要建立完备的资产清查制度，把清产核资工作作为 经常性的自查工作、作为日常业务的一部分加以运用，使清产核资工 作步入制度化、经常化轨道，做到“家底”常清、情况常明，有效防止资 产管理上的前清后乱。一是要建立定期清查制。至少每年年终要对 资产进行一次全面的清查核对，摸清“家底”，对盘盈盘亏的资产，要找 出原因，分清责任，按现行规定及时处理；对资产结构和管理现状进行 分析，盘活存量资产，防止积压闲置，做到物尽其能，物尽其效；二是建 立重点抽查制。资产管理部门要求财务处依据会计核算资料，对资产 使用部门进行重点抽查核对，做到账、卡、物相符；三是建立离任核查 制。单位领导或资产管理人员离任时，要组织核查，办理资产移交和 监交手续，确保人走账清，防止国有资产流失。

三、行政事业单位资产管理的原则

（一）建立科学的资产管理体系和菅理办法

1．要根据行政事业单位开展业务活动的规律，建立适合单位特 点的资产管理制度，保证资产运转的正常进行，满足事业发展的客观 要求。

2．要建立健全内部稽核制度、内部监督制度和内部制约制度。 保证资产的安全、完整，防止国有资产流失。

3．要健全和落实资产管理责任制，充分调动广大群众管理国有 资产的积极性，增强责任感和主人翁意识。

（二）以公共利益为中心，科学合理地运用各项资产，提高其使 用效益

行政事业单位资金运转的根本目的，是为公共利益服务的。因 此，行政事业单位资产的运用必须紧紧围绕单位业务活动的需要，科 学合理地安排。在资产使用过程中，要强化计划管理的作用，严格按 照行政事业单位发展业务活动的计划，安排资金计划。同时，还要加 强内部各项资产消耗的管理，制定科学合理的消耗定额，在保证业务 活动正常需要的前提下，千方百计地控制支出，努力实现以较少的消 耗，取得较大的效果，促进资金使用效益的提高。

（三）注重国有资产的保值增值

行政事业单位在开展业务活动，执行计划过程中，应消除行政事 业单位属纯消耗的部门这一传统观念，逐步提高对国有资产保值增 值的意识。要及时合理地提取单位的修购基金，部分合乎条件的行 政事业单位还应逐步建立固定资产折旧制度。

同时，在保证完成事业计划的业务活动、兼顾各方面利益的前提 下，努力增收节支，增加财务成果，以实现国有资产的保值增值。

四、行政事业单位资产管理的总体要求

根据“深化财政制度改革，健全公共财政管理体制”的要求，加 强行政事业单位资产管理，要进一步完善四个体系：政府分级监管的 管理体系、行政事业资产集约化监管体系、行政事业资产精细化管理 体系、行政事业资产监管信息体系。在此基础上，为促进实现资产管 理目标，行政事业单位要加强各项资产管控，全面梳理资产管理流 程，及时发现资产管理中的薄弱环节，采取有效措施及时加以改进。

（一）全面梳理资产管理流程

为组织业务活动，行政事韭单位都需要或已经制定了相关资产 管理制度，按照严格的制度管理各项资产。为了保障资产安全、提升 资产管理效能，行政事业单位应当全面梳理资产流程。在梳理过程 中，既要注意从大类上区分货币资金、往来资金、实物资产，又要分别 对货币资金、往来资金和实物资产等进行细化和梳理。比如，货币资 金需要从现金、银行存款、零余额账户用款额度、其它货币资金等方 面进行梳理；往来资金需要从暂存暂付、应收应付等方面进行梳理； 固定资产需要从房屋建筑物、机器设备和其他固定资产等方面进行 梳理。行政事业单位梳理资产管理流程，应当贯穿各类货币资金、往 来资金、实物资产从“进入到退出”各个环节。梳理货币资金、往来 资金和实物资产管理流程，不仅要对照现有管理制度，检查相关管理 要求是否落实到位，而且应当审视相关管理流程是否科学、是否能够 较好地保证物流顺畅、是否能够不断减少物流风险、是否能够不断} 低相关成本费用、各项资产是否最大限度地发挥了应有的效能等等

（二）查找资产管理薄弱环节-

通过全面梳理资产管理流程，查找资产管理薄弱环节，是行政i 业单位强化资产管理的关键步骤。这些薄弱环节若不引起重视并： 以及时改进，通常会引发资产流失或运行风险，或者行政事业单位！ 产不能发挥应有的效能。资产管理指引针对当前行政事业单位资： 管理事务中存在的实际问题，区别货币资金、往来资金和实物资产 要求行政事业单位着力关注下列主要风险：一是货币资金管理不严 可能导致重大差错、舞弊、挪用、贪污、诈骗；二是存货积压或短缺， 能导致流动资金占用过量、存货价值贬损或业务活动中断；三是固 资产盲目购建、闲置、更新改造不够、使用效能低下、维护不当，可 导致行政事业单位资产价值贬损、资源浪费或缺乏可持续发展能歹 行政事业单位应当在全面梳理资产管理流程的基础上，着重围绕 述三个方面的主要风险，结合行政事业单位实际进行细化，全面查 资产管理漏洞，确保资产管理不断处于优化状态。

（三）健全和落实资产管控措施

在全面梳理资产流程、查找管理薄弱环节之盾，行政事业单位 当对发现的薄弱环节和问题进行归类整理，深入分析，查找原因， 全和落实相关政策。行政事业单位应当按照内部控制规范提出的 项货币资金、往来资金和实物资产管理要求，结合所在行政管理韶 和行政事业单位的实际情况，建立健全各项资产管理措施。缺乏 关资产管理制度的，应当建立健全相关制度；现行管理制度不倒 的，应当对现行制度予以补充完善；现行制度执行不到位的，应兰 大制度执行力，避免形式主义作“表面文章”。一些行政事业单f- 于“实物流”管控不严，导致重大风险的发生，往往不是因为制目 健全，而是因为制度一大堆，手册到处有，更多的是用于应付检查 际执行却是另一回事。这种做法是自欺欺人，到头来是行政事！ 位自身遭受损失。行政事业单位只有科学管理，强化管控措施，： 各项资产安全并发挥效能，才能防范资产风险，保证行政事业单 作任务的完成和事业计划的实现，提升管理水平，实现发展目标。 第二节货币资金控制

行政事业单位的货币资金是指单位拥有或控制的现金、银行存 款、零余额账户用款额度、其它货币资金等。货币资金特点为：流动 性强、具有同其他经营业务的广泛联系性、国家宏观管理要求严格。 在业务活动中，货币资金与非货币资金相互转换的过程称为货币资 金流转。行政事业单位货币资金业务主要包括货币资金的收支。

货币资金作为行政事业单位流动性最强、控制风险最高的资产， 贯穿于经济活动的全部过程，大多数贪污、诈骗、挪用公款等违法乱 纪的行为都与货币资金有关。因此，加强货币资金管理和控制，建立 健全适合本单位业务特点和管理要求的货币资金内部控制制度，对 保护行政事业单位资产的安全完整，以及业务的正常运转起着非常 关键的作用。

一、行政事业单位货币资金业务风险

行政事业单位至少应当关注涉及货币资金管理的下列风险：

1．货币资金管理违反国家法律法规，可能遭受外部处罚、经济 损失和信誉损失。

2．不相容职务混岗，可能导致会计人员贪污、挪用公款。

3．货币资金管理未经适当审批或超越授权审批，可能因重大差 错、舞弊、欺诈而导致损失，

4．银行账户的开立、审批、使用、核对和清理不符合国家有关法 律法规要求，可能导致受到处罚造成资金损失。

5．货币资金记录不准确、不完整，可能造成账实不符或导致财 务报表信息失真。

6．有关票据的遗失、变造、伪造、被盗用以及非法使用印章，可 能导致资产损失、法律诉讼或信用损失。

二、货币资金控制目标

实现行政事业单位内部控制目标是建立健全内部控制的根本垃 发点。单位应当建立科学的货币资金内控制度，充分发挥总会计螗 和财会部门在资金决策和管理全过程中的职能与作用。在建立与多 施资金内部控制中，至少应当强化对下列关键方面或者关键环节自 控制：

1.职责分工、权限范围和授权审批程序应当明确规范，机构1 置和人员配备应当科学合理。

2．现金、银行存款、公务卡等的管理应当符合法律法规和制矗 要求，银行账户的开立、审批、核对、清理应当严格有效，现金盘点雨 银行对账单的核对应当按规定严格执行。

3.资金的会计记录应当真实、准确、完整和及时。

4．与货币资金有关的票据的领购、保管、使用、销毁等应当有7 整记录，银行预留印鉴和有关印章的管理应当严格有效。

三、货币资金业务控制环节

（一）职责分工与授权批准

1．行政事业单位应当建立货币资金业务的岗位责任制，明确样 关部门和岗位的职责权限，确保办理货币资金业务的不相容岗位桂 互分离、制约和监督。

货币资金业务的不相容岗位至少应当包括：

(1)货币资金支付的审批与执行：

(2)货币资金的保管与盘点清查；

(3)货币资金的会计记录与审计监督。

出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债朽 债务账目的登记工作，

单位不得由一人办理货币资金业务的全过程。严禁未经授权能 部门或人员办理货币资金业务或直接接触货币资金。

2．单位应当配备合格的人员办理货币资金业务，并结合单位宴 际情况，对办理货币资金业务的人员适时进行岗位轮换。

行政事业单位的关键是财会岗位，可以实行强制休假制度，并在 最长不超过五年的时间内进行岗位轮换。实行岗位轮换的关键财会 岗位，由行政事业单位根据实际情况确定并在内部公布。

（二‘）现金的控制

现金是指事业单位的库存现金，包括库存的人民币和外币现金。 在所有资产中，现金是流动性最强的一种资产。行政事业单位现金 控制的主要内容如下：

1．现金收支、保管应由财会部门指定的专职出纳人员负责，其 他人未经授权不得保管现金，并限制他人接触现金。

2．单位应当加强现金库存限额的管理，超过库存限额的现金应 当及时存人开户银行。

3．对现金支出的管理。单位应当根据《现金管理暂行条例》的 规定，结合本单位的实际情况，确定本单位的现金开支范围和现金支 付限额。具体的现金支出控制主要有：

(1)单位员工因工作需要借用现金，需填写“借款单”，由部门领 导签字确认，报财务负责人审批，经会计审核，到出纳人员处领取，现 全出纳人员见到加盖审核戳记的支出凭据后方可付款。

(2)报销时凭发票、差旅费单据及单位认可的有效报销或借款

凭单，经经办人签字，会计审核，财务负责人批准，到出纳人员处冲抵 以前借款、领取现金，付款后加盖付款标志及经办人戳记。

(3)工资由单位的人力资源部门按月编制工资表，财务部门应 根据人力资源部门主管签字同意的工薪支付单来提取和发放现金。 财务人员按时提款，月末发放工资，填制记账凭证，进行账务处理。 发放现金过程中，直接支付款项的出纳和会计记账人员应严格职责 分工。

(4)单位借出款项必须符合规定的范围，执行严格的审核批准 程序，严禁擅自挪用、借出货币资金。

3．单位应当建立货币资金授权制度和审核批准制度，明确审批 人对货币资金的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规 定经办人办理货币资金业务的职责范围和工作要求。

4．审批人应当根据货币资金授权批准制度的规定，在授权范围 内进行审批，不得超越权限审批。

经办人应当在职责范围内，按照审批人的批准意见办理货币资 金业务。对于审批人超越授权范围审批的货币资金业务，经办人有 权拒绝办理。

5．单位应当按照规定的程序办理货币资金支付业务，严禁未经 授权的部门或人员办理货币资金业务或直接接触货币资金。

(1)支付申请。单位有关部门或个人用款时，应当提前提交货

币资金支付申请，注明款项的用途、金额、预算、支付方式等内容，并 附有效原始单据或相关证明。

(2)支付审批。审批人根据其职责、权限和相应程序对支付申请 进行审批。对不符合规定的货币资金支付申请，审批人应当拒绝批 准，性质或金额重大的，还应及时报告有关部门。单位可根据需要，安 排财务人员在审批前先对支付申请进行初步审核，再按规定审批。

(3)支付复核。复核人应当对批准后的货币资金支付申请进行

复核，复核货币资金支付申请的批准范围、杈限、程序是否正确，手续 及相关单证是否齐备，金额计算是否准确，支付方式、支付单位是否 妥当等。复核无误后，交由出纳人员办理支付手续。单位不得因审 批前已进行初步审核而免除复核程序。

(4)办理支付。出纳人员应当根据经审批的复核无误的支付申

请，按规定办理货币资金支付手续，及时登记现金和银行存款日记账。

对重大货币资金支付业务，应实行集体决策与审批，并建立责任 追究制度。

财会部门必须严格管理货币资金。所有货币资金业务必须经过 财务部门，不得将预算外资金交给非财务机构和人员管理，不得账外 设账、公款私存。

财政国库集中支付单位应使用公务卡办理无法通过财政直接支 付的公务支出，减少现金使用。不属于现金开支范围或超过现金开 支限额的业务应当通过银行办理转账结算。

4．对现金收入的管理。单位现金收入应当及时存入银行，不得 坐支现金，不得账外设账，严禁收款不入账。财务人员从银行提取现 金，应当填写“现金支票领用单”，并写明用途和金额，由财务负责人 签字批准后提取。以收费形式收取的预算外资金实行收费许可证制 度，收费必须使用财政部门统一印制的收费票据。

‘

5．严格现金核算，出纳人员应当建立健全现金账目，发生现金 收支业务必须通过出纳人员，由出纳人员根据审核无误的收付款凭 证，按业务发生顺序，逐笔登记“现金日记账”；账目应当日清月结， 账实相符。

6．单位应当定期和不定期地进行现金盘点，确保现金账面余额 与实际库存相符。发现不符，及时查明原因，作出处理。

7．备用金视同货币资金管理，各单位必须严格执行备用金制 度，加强备用金管理，及时办理备用金报账、清理业务。定期进行备 用金检查，严禁长期占用、挪用备用金。

（三）零余额账户用款额度的控制

财政授权用款额度是在国库集中收付制度下，经各行政单位申 请，财政部闩审查批准，下达给各行政单位和代理银行的用款控制额 度。在用款额度内，由用款单位签发财政授权支付凭证支用款项。 国库集中收付制度就是实行国库单一账户体系，所有财政收入直接 缴人国库单一账户体系，所有财政支出均由国库单一账户直接支付 到商品或劳务提供者的财政性资金管理模式。国库集中收付包括国 库集中收缴和国库集中支付两个方面。国库集中收缴是指缴款单位 或缴款人将应缴财政的各项税费通过直接缴库方式或集中汇缴方式 缴人国库，取消了自收汇缴方式。国库集中支付是指由财政部门通 过国库单一账户体系，采用财政直接支付或财政授权支付方式，将财 政资金支付到收款人或用款单位账户，改变了现行的财政性资金层 层拨付的程序。财政直接支付是指由财政部门向代理银行签发支付

令，代理银行根据支付指令通过国库单一账户体系将资金直接支付 到收款人（即商品或劳务的供应商等）或用款单位（申请和使用财政 性资金的单位）的账户。财政授权支付是指预算单位（用款单位）按 照财政部门的授权，向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指 令，在财政部门批准的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支 付到收款人账户。

财政授权用款额度就是在财政授权支付方式下财政部门给各预 算单位下达的用款限度。财政部门为各行政事业单位在商业银行开 立零余额账户，用于反映财政授权用款额度的下达、使用情况。

单位零余额账户是实行国库制度改革后各单位的基本存款账 户，根据各预算单位只能开设一个基本存款账户的规定，改革前原来 的基本存款账户在其财政性资金使用完后应予以注销，但由于目前 还处于过渡时期，原用于核算基本户存款情况的“银行存款”科目仍 将保留，但其核算内容改为预算单位的自筹资金收入、以前年度结 余、各项往来款项、不必上缴财政的零星杂项收入、有偿服务收入等。 ．

对零余额账户用款额度的控制内容有：

1．国库集中支付用款额度的控制，依照财政国库集中支付的有 关规定执行。

2．行政事业单位零余额账户都毖须在国库单一账户体系下设 置，未经财政部门批准，各部门、各单位不得在各类金融机构开设零 余额账户。

3．单位应当加强对账工作。将“零余额账户用款额度”账户定 期与财政部门核对财政直接支付数，与代理银行核对财政授权支付 的额度数、支用款、结余数。财政授权支付的对账单由代理银行提 供，经双方签证后的对账单由行政单位随同月份会计报表逐级上报。

（四）银行存款的控制

银行存款就是指事业单位存人银行和其他金融机构的货币资 金，银行存款包括人民币存款和外币存款。

各预算单位零余额账户开设后，单位的一切开支和资金往来都 应通过零余额账户办理，其他一切账户应予以取消。但由于我国经 济还处于转轨时期，财政管理制度改革也是一个渐进的过程，完全取 消单位现已开设的账户还要经历一个过渡阶段，且技术上也有一定 难度，特别是预算单位还有一些非财政性资金往来，在国库单一账户 体系之外，还要暂时保留部分账户。但保留的账户要符合有关规定， 在清理的基础上报财政部门审批、备案。现阶段各行政单位可以保 留的银行账户有：基本建设资金专用存款账户，售房款、住房维修基 金及利息、个人公积金、购房补贴专用存款账户，党团费、工会经费专 用存款账户，外汇账户、外汇人民币限额账户等。但目前未纳入国库 单一账户体系的行政事业单位仍然开设和使用银行账户。因此，行 政事业单位银行存款控制的主要内容如下：

1．对银行账户开立的控制。一是，单位银行账户的开立、变更， 应当严格按照规定，由单位申请，经财政部门审批后办理其他手续。 单位应加强银行账户的管理，禁止违反规定开立和使用银行账户。 单位应当定期检查、清理银行账户的开立及使用情况，发现问题，及 时处理。单位应当加强对票据和结算凭证的填制、传递及保管等环 节的管理与控制。二是，使用专项资金的部门和单位，要对专项资金 实行单独核算、专款专用，接规定应设立专户的还必须在银行开设专 户，严格按规定的用途和标准使用和管理专项资金。三是，行政事业 单位开设预算外资金账户，应报同级财政部门批准。原则上单位只 能开设一个预算外收入过渡户和一个预算外支出户。按规定应设立 专户的专项资金还必须在银行开没专户。四是，单位应当定期检查、清理银行账户的开立及使用情况，发现未经审批擅自开立银行账户 或者不按规定及时清理、撤销银行账户等问题时，应当及时处理并追 究有关责任人的责任。加强对银行结算凭证的填制、传递及保管等 环节的管理与控制。

2．单位应当加强与银行的对账工作，每月至少核对一次，对未 达账项，应编制银行存款余额调节表，发现问题，查明原因，及时处 理。与银行的对账工作应由出纳人员以外的会计人员负责。单位应 当加强对银行对账单的稽核和管理。出纳人员一般不得同时从事银 行对账单的获取、银行存款余额调节表的编制等工作。确需出纳人

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员办理上述工作的，应当指定其他人员定期进行审核、监督。

3．以电子支付方式（包括网上支付、电话支付、移动支付、销售 终端交易、自动柜员机交易等）办理货币资金支付业务的单位，应当 与承办银行签订操作协议，明确双方在资金安全方面的责任与义务、交易范围等。操作人员应当根据操作授权和密码进行规范操作。

使用电子支付方式的单位办理货币资金支付业务，不应因支付 方式的改变而随意简化、变更支付货币资金所必需的授权批准程序。 单位在严格实行电子支付操作人员不相容岗位相互分离控制的同 时，应当配备专人加强对支付行为的审核。财政国库集中支付有特 殊规定的，按照其规定执行。

4．严格遵守银行结算纪律，不准签发没有资金保证的票据或远 期支票套取银行信用；不准签发、取得和转让没有真实交易和债权债 务的票据套取银行和他人资金；不准无理拒绝付款，任意占用他人资 金；不准违反规定开立和使用银行账户。

5．严禁以单位信用为担保，为职工个人开设银行信用卡。严禁 利用单位银行账户为其他单位和个人套取现金。单位应根据国家有 关法律法规制定本单位的银行结算办法，加强本单位银行结算管理， 并建立相应的内部控制制度和审计检查制度，

6．单位应当按照国家统一的会计制度的规定对现金、银行存款 和其他货币资金进行核算和报告。

（五）票据及有关印章的管理

1．单位应当加强与货币资金相关的票据的管理，明确各种票据 的领购、保管、内部使用、背书转让、注销等环节的职责权限和处理程 序，并专设登记簿进行记录，防止空白票据的遗失和被盗用。

单位因填写、开具失误或者其他原因导致作废的法定票据，应当 按规定予以保存，不得随意处置或销毁。对超过法定保管期限、可以 销毁的票据，在履行审核批准手续后进行销毁，但应当建立销毁清册 并由授权人员监销。

单位应当设立专门的账簿对票据的转交进行登记。不得跳号开 具票据，不得随意开具印章齐全的空白支票。

2．单位应当加强银行预留印鉴的管理。财务专用章应当由专 人保管，个人印章应当由本人或其授权人员保管，不得由一个人保管 支付款项所需的全部印章。

按规定需要由有关负责人签字或盖章的经济业务与事项，必须 严格履行签字或盖章手续。

（六）货币资金业务的监督与检查

行政事业单位应建立对货币资金业务的监督检查制度，明确监 督检查机构或人员的职责权限，定期和不定期地进行检查，以加强对 货币资金的管理和监督，及时发现和纠正货币资金在处理过程中出 现的问题。货币资金监督检查的主要内容如下：

1．货币资金业务相关职位及人员的设置情况。重点检查是否 存在货币资金业务不相容职务混岗的现象。

2．货币资金审批或授权批准制度的执行情况。每笔货币资金 的收付都必须经会计人员认真审核，审查其手续是否完备、数字是否 准确、内容是否合理合法；重点检查重大货币资金支出的审批或授权 批准手续是否健全，是否存在越权审批行为。

3．支付款项印章的保管情况。重点检查是否存在办理付款业 务所需的全部印章交由一人保管的现象。

4．票据的保管情况。重点检查票据的购买、领用、保管手续是 否健全，票据保管是否存在漏洞。

5．仝部货币资金业务是否经过本单位财务会计部门，是否有私 设“小金库”现象。有关会计业务处理是否及时。

对监督检查过程中发现的货币资金内部控制的薄弱环节，应及 时采取措施，加以纠正和完善。

总之，货币资金的管理是整个资金管理的重点，货币资金收支业 务的内部控制是建立整个内部控制制度的关键。建立健全货币资金 内部控制制度对于保证会计资料的真实可靠，减少工作差错，加强工 作人员责任心，维护财经纪律、经营秩序，防止或抑制营私舞弊行为 发生以及事后审计工作具有重要作用。

第三节

往来资金控制

行政事业单位的往来资金，是指行政事业单位在经济业务活动 中与外单位、所属单位或本单位职工发生的临时性待结算款项，主要 包括暂存暂付、应收应付等款项。它可分为资产往来账款和负债往 来账款，资产往来账款是单位在经济业务活动过程中发生的待结算

的债权，包括暂付款、应收票据、应收账款、预付账款、其他应收款：负 债往来账款是单位在开展经济业务活动过程中发生的待结算的债

务，包括暂存款、应付票据、应付账款、预收账款、其他应付款。目前 我国一些行政事业单位往来账款的管理存在很多问题，加强行政事 业单位往来账款的管理，对往来资金业务严格控制、健全手续、及时 清理，有利于单位避免资金长期占压、加速资金周转、提高资金使用 效率、防止国有资产流失。

一、往来资金管理存在的问题及应关注的风险

（一）往来资金管理存在的问题

在实际工作中，行政事业单位往来资金管理普遍存在以下主要 问题：

1.单位领导不重视，内部控制制度不健全。

有些单位的领导尤其是财务领导财务管理意识淡薄．对往来账 的管理不够重视，财务部门既没有往来账的工作程序，又没有往来账 的岗位职责，更没有往来账的奖惩制度，甚至少数单位对务制度不健 全，或制度形同虚设。由于领导不重视，不能认真执行往来资金的决 策、审批和检查等程序，对会计交接工作不认真负责，甚至“新官不 理旧账”，导致以前的会计业务，领导不管，会计不问，债权债务无法 查清，最终成为呆账，给单位造成了很大的经济损失。有些单位不按 程序、不经审批擅自结转往来款项，应转为收入和应列支出以及应核 销的往来款项随意结转，造成监管失控。

2．往来资金核算不规范，往来账杂乱。

有些单位应收、应付往来资金未按类别或单位、个人设置明细 账，往来科目设置笼统，往来内容不明确。有些单位对同一个人或单 位同时列应收、应付往来账款，而且未对往来账款进行定期清理。核 算不清晰，形成杂乱往来糊涂账，不能完整反映单位债权、债务。有 些单位往来核算以单位户名列往来，没经合法程序，以私人户名冲减 单位往来。变更往来内容，往来核算票据不规范，手续不齐全。

3．利用往来账户，违规调节资金。

往来账户成为违规调节资金的工具。主要表现在：

(1)收入挂往来。为掌控资金，利用往来账户隐瞒收入，截留预 算内外资金，坐收坐支、乱支乱用，致使部分财政性资金在预算体系 外循环，为单位滥开支提供方便。例如，单位变更收费项目的性质， 行政事业性收费以往来收据收取，变行政事业性收费收入为往来；变 更收费项目的内容，经营服务性收费（房租收入、培训收入、零星杂 项收入）以往来收据收取，变其他收入为往来；收费收入以往来卜缴 财政，以往来从财政拨回。收入挂往来而形成虚假往来，逃避财政 监督。

(2)支出挂往来，调节预算结余。一是为平衡预算超支，经费挂 往来。寅吃卯粮，超出预算支出指标，把实际已经发生的支出挂在往 来上，待来年转为支出。单位年度经常性透支挂住来，使往来账户成 了调节单位收支成果的法码；二是为获得更多财政拨款，年度结余虚 列支出挂往来。一些单位在接近年底时部门预算支出总盘尚有结余 的情况下，在结账前虚列支出，以防出现过大结余而来年扣减部门 预算。

(3)违规套现资金挂往来。有些单位领导和个人为一己私利， 利用工作的便利和管理的疏漏，置职业道德和工作原则于不顾，通过 往来账款，将资金转移。有些单位单方面挂往来，为上级部门、外单 位私设“小金库”提供便利；为逃避日趋规范与严格的财政管理，有 ．些单位违纪行为更为隐蔽，出现收入“下沉”所属二、三级单位或隐 匿在其他相关单位及协会、学会等社团组织现象。这些违规行为将 直接导致小金库、账外账的产生，成为腐败产生的根源之一。

4．借贷、投资形成往来，出现大量坏账。

有些单位借出资金办企业或给企业借款提供担保，企业亏损倒 闭，借出款项收不回来或被诉因担保所负连带责任而赔款；企业承包 人不归还借款和贷款，单位也不追偿。钱被借走，款被划走，一挂了 之。国有资金如此流失，却无人承担责任。

5．往来资金长期挂账。

往来资金长期挂账主要表现在：一是对往来账款的管理重视不 够，平时只管经济业务发生与做账，而债权债务的收回与偿还却无人 过问，一定程度上造成往来账款管理松懈，相互拖欠占用。有些单位 借款人在经济业务结束后，不在规定的时间内结算报账，单位对借出 的公款不积极催收，单位垫付的款项不主动扣回。单位交出的各种 押金，到期该收的不收；属个人负担的款项该扣的不扣；无发暴或收 据就付款，款付了也不及时催要发票或收据做支出处理。单位年终 决算，不对往来款项分类清理，不与往来单位或个人对账；二是长期 不对往来账款进行清理和核实。有的款项，借款人已死亡，也不核实 报批销账；有的款项，债权单位已不存在或长期无人追索，确属不需 支付和不需退还的，也不报请有关领导批示及时转入收入账内。往 来资金长期挂账甚至形成呆（坏、死）账，这既虚增了单位资产，又形 成了木良资产，沉淀和占用大量财政资金，增加了单位资金管理成 本，降低了流动资金周转速度，降低了财政资金的使用效率和效益。

（二）往来资金业务风险

由于存在上述问题，行政事业单位至少应当关注涉及往来资金 管理的下列风险：

1．往来资金管理违反国家法律法规，可能遭受外部处罚、经济 损失和信誉损失。

2．不相容职务混岗，可能导致会计人员贪污、挪用公款。

3．往来资金管理未经适当审批或超越授权审批，可能因重大差 错、舞弊、欺诈而导致损失。

4．往来资金的发生、结算、清理等环节的控制不当，可能造成企 业资产损失。

5．往来资金记录不准确、不完整，可能造成账实不符或导致财 务报表信息失真。

二、往来资金控制目标

行政事业单位在建立和实施往来资金内部控制制度中，至少应 当强化对以下关键方面或者关键环节的风险控制，并采取相应的控 制措施：

1．职责分工、权限范围和审批程序应当明确，人员配备应当科 学合理。

2．单位往来资金业务的发生依据应当充分适当，支付审批程序 应当规范。

3．单位往来资金的发生、结算、清理等环节的控制流程应当清 晰，对其发生事由、结算金额、结算时间、结算要求、清理依据和要求 等应当有明确的规定。

4．单位往来资金的确认、计量和报告应当符合国家统一的会计 准则制度的规定。

三、往来资金业务控制环节

（一）岗位分工与授权批准

1．单位应当建立往来资金业务的岗位责任制，明确相关岗位的 职责权限，确保办理往来资金业务的不相容岗位相互分离、制约和监 督。出纳人员不得兼任往来资金账目的登记工作。

往来资金业务的不相容岗位至少应当包括：

(1)往来资金支付的审批与执行；

(2)往来资金的会计记录与审核监督。

2．单位应当建立往来资金发生核准制度。在每笔往来资金业 务发生前，单位负责人或授权人员和财务人员应对其发生依据的合 法性、合规性、合理性等方面予以审核、批淮，确保业务的真实性、有 效性。

。3．单位应当建立往来资金管理责任制度，明确经办人、审批人 对每笔往来资金业务发生前后环节的管理责任。

4．单位应当建立往来资金定期清理制度，明确清理依据和要 求。年终，对呆滞往来账的转账必须由单位出具书面报告，详细说明 往来发生的时间、金额、呆滞的原因、处理的意见。报告经上级主管 部门同意后，报同级财政部门审批。单位根据财政部门审批的意见， 对呆滞往来进行账务处理。杜绝单位对呆滞往来账款擅自列收列支 或核销的情况发生。

5．单位应当按照货币资金授权制度和审核批准制度，办理往来 资金支付业务。

（二）往来资金的发生核准控制

1．单位应当对往来资金的发生进行核准控制，做到发生依据充 分适当，发生过程真实规范。

2．单位应当对往来资金发生依据的来源进行控制，审核其真实 性、有效性。

3．单位应当对往来资金发生依据的运用进行控制，按照合法、合规、合理等要求，建立健全往来资金发生的审核、批准制度。

（三）往来资金的管理责任控制

1．单位应当建立健全往来资金管理责任制度，做到明确责任， 管理有效。

2．单位应当明确往来资金的管理责任和要求。

(1)明确经办人和审批人的职责分工、权限范围；

(2)明确谁经办、谁核准发生的往来资金由其负责结算处理；

(3)明确往来资金的结算管理要求，对其发生事由、结算金额、结算时间及结算要求等流程必颏清晰可控；

(4)明确往来资金的财务核算要求，既要符合现行会计制度要 求，又要符合本单位往来资金实际管理需要。

（四）往来资金的清理控制

1．单位应当建立往来资金定期清理制度，明确清理依据和要求。

2．单位往来资金定期清理制度至少应当包含以下内容。

(1)单位应当定期分析往来资金构成及余额情况，积极采取有 效措施，控制往来资金规模；

(2)采取匾征或实地调查等方式，定期与发生往来资金业务的 单位进行对账。定期对往来资金中暂付、应收款项的可回收性予以 评价，及时组织清算和催收，并取得合法催收证据或法律证明手续， 使应收款项得以及时、足额回收，防止可能发生的意外或损失；对往 来资金中暂存、应付款项，应及时清理，积极落实资金，保证按时进行 结算；

(3)对长期挂账的往来资金，单位在清理的基础上，在履行规定 程序和手续后，作出相应处理；

(4)单位可根据实际情况，视重要程度，定期将往来资金明细项 目在一定范围内予以公示，接受监督，增强透明度。

(5)单位应制定具体的实施方案对往来账户账款进行清理。单

位领导应高度重视，组成清理、催收小组，采取必要措施或运用行政、法律的手段，该收回的抓紧催收，该核销的及时予以核销。对造成的 损失应依法追究有关责任人员的责任。 第四节实物资产控制

行政事业单位实物资产，是指行政事业单位占有、使用的能以货 币计量的房屋及建筑物、专用设备、一股设备、文物和陈列品、图书、办公用品及各种物料用品或低值易耗品等。实物资产可以分为存货 和固定资产两大类。由于实物资产在资产总额中一般都占有较大的 比例，确保资产安全、完整，意义重大。实物资产管理是一项复奈的 组织工作，也是一项较强的技术性工作，涉及基建部门、财务部门、后 勤部门等，必须由这些部门共同联手参与管理。应配备有工作责任 心，工作能力强，懂业务、会计算机操作，会讲肯干的专职人员。行政 事业单位实物资产是国有资产的重要组成部分，为了维护国有资产 的安全完整，合理配置和有效利用国有资产，保障和促进各项事业发 展，行政事业单位应根据《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业 单位国有资产管理暂行办法》等国家有关法律、法规规定，加强对行 政事业单位实物资产的内部控制。

实物资产管理存在的问题及应关注的风险

（一）实物资产管理存在的问题

在实际工作中，行政事业单位的实物资产管理比较混乱，存在以 下主要问题：

1．实物资产管理基础薄弱。

长期以来，有些行政事业单位对资产的管理存在着“重钱轻物、重购置轻管理”的思想，政府采购法对实物资产购置的制约力度不 够，财务管理中实物资产只设置总账，不设置明细账和资产卡片，对 新购置的实物资产不及时人账，实物资产长期被隐瞒、借用、侵占；房 屋出租不规范，收支自行支配，搞“账外账”；日常管理中未对实物资 产进行定期盘点，也未明确责任人，导致大量实物资产游离于账外， 账实不符，资产存量不清，极易造成资产的流失和处置资金的体外 循环。

2．实物资产产权关系模糊。

有些行政事业单位并没有严格按要求进行产权登记，特别是一 些转让的资产，长期不办理过户入账，事隔多年后既无法认定其原始 价值也无法证明其产权归属。

3．实物资产处置程序不合规。

按规定国有资产处置应向主管部门或同级财政、国有资产管理 部门报告，并履行审批手续，但事实上有些行政事业单位实物资产处 置未按规定办理报批手续，既不经过专业技术机构的评估，也不经过 国有资产管埋部门的审批，自行处置国有资产，容易导致“假报损、真转移、假报废、真侵占”等情况的发生。

二、实物资产控制目标

行政事业单位在建立并实施实物资产内部控制制度中至少应 当强化对以下关键方面或者关键环节的风险控制，并采取相应的控 制措施，以确保实物资产的安全完整、会计信息真实可靠、业务运营 的高效率和合法性：

1．权责分配和职责分T应当明确，机构设置和人员配备应当科 学合理；

2．实物资产取得依据应当充分适当，决策和审批程序应当 明确；

3．实物资产取得、验收、使用（领用）、维护、盘点、处置和转移等 环节的控制流程应当清晰，对实物资产购置（投资）预算、供应商的 选择、验收使用、维护保养（保管）、内部调剂、盘点、重要材料物资的 接触条件以及报废处置的原则及程序应当有明确的规定，以促进实 物资产各环节运营效率的提高；

4．实物资产的价值核算、处置等会计处理方法应当符合国家统 一会计制度的规定。

三、实物资产业务控制环节

行政事业单位应当采用先进的实物资产管理技术和方法，规范 实物资产管理流程，明确实物资产取得、验收、使用、维护、保管、盘 点、处置和转移等环节的管理要求，根据企业会计准则规定，设置相 应的记录或凭证，如实记载各环节业务的开展情况，确保实物资产业 务全过程得到有效控制。实物资产业务控制环节主要内容如下：

（一）岗位分工与授权批准

1．行政事业单位应当建立实物资产业务的岗位责任制，明确相 关部门和岗位的职责、权限，确保办理实物资产业务的不相容岗位相 互分离、制约和监督。同一部门或个人不得办理实物资产业务的全 过程。

明确资产管埋部门、实物使用部门和财务部门各自的职责范围。 一般来讲，行政事业单位的实物资产尤其是固定资产，应当实行统一 领导、归口管理、分级负责、责任到人的管理责任制。明确行政事业 单位的资产管理部门、实物使用部门和财务部门管理固定资产各自 的权责。各行政事业单位应当由一名领导来主管实物资产管理工 作。行政事业单位的资产管理部门应当侧重做好实物资产的实物管 理工作，在单位内部有关部门的配合下，做好固定资产的采购、供应、配备、保管、维护、清查盘点、库房管理等工作。实物资产使用部门应 当侧重做好实物资产使用的管理工作，包括实行物品分工负责制，指 定人员建立、管理账卡，及时登记；对有关设备、仪器，要制定使用操 作规程；做好固定资产的日常维护、保养等项工作。财务部门应当侧 重做好固定资产的财务管理工作，并协同单位内部有关部门做好固 定资产的采购、供应、保管、使用和清查盘点等工作。

实物资产业务不相容岗位至少包括：

．

(1)实物资产购置（投资）预算的编制、请购与审批，审批与 执行：

(2)实物资产采购、验收与款项支付；

(3)实物资产投保的申请与审批；

(4)实物资产处置的申请与审批，审批与执行；

(5)实物资产的取得、保管及处置业务的执行与相关会计记录。 具体来讲，实物资产的需求应由使用部门提出。采购部门、单位内部 的建筑或建设部门一般无权首先提出采购或承建的要求；实物资产 请购或建造的审批人应与请购或建造要求提出者分离；实物资产购 置（投资）预算的复核审批人应独立于预算的编制人；实物资产的验 收入应同采购或承建人、款项支付人职务分离；实物资产使用或保管 人不能同时担任实物资产的记账工作；实物资产盘查工作不能只有 使用、保管人员或只有负责记账的人员来进行，应由独立于这些人员 的第三者共同参加；实物资产报废的审批人不能同时是实物资产振 废通知单的编制人。

2．单位应当指定部门并配备合格人员办理实物资产业务，办理 固定资产业务的人员应当具备良好的业务素质和职业道德。单位内 部各部门应当合理分工，明确职责，健全制度。财会部门侧重做好资 产的核算管理工作，资产管理部门侧重做好资产的实物管理工作，资 产使用部门侧重做好资产的使用管理工作。

3．实物资产的授权批准控制。行政事业单位应当对实物资产 业务建立严格的授权批准制度，规定审批人对实物资产业务的授权 批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，明确经办人办理实物资 产业务的职责范围和工作要求。审批人应当根据实物资产业务授权 批准制度的规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。明确 经办人的职责范围和工作要求。经办人在职责范围内，按照审批人 的批准意见办理实物资产业务。对于审批人超越授权范围审批的实 物资产业务，经办人员有权拒绝办理，并及时向上级部门报告。严禁 未经授权的机构或人员办理实物资产业务。

4．单位应当制定实物资产业务流程，明确实物资产购置（投资） 预算编制、取得与验收、使用（领用）与维护（保管）、处置等环节的控 制要求，并设置相应的记录或凭证，如实记载各环节业务开展情况， 及时传递相关信息，确保实物资产业务全过程得到有效控制。

单位可以根据业务特点及成本效益原则选用计算机系统和网络 技术实现对实物资产的管理和控制，但应加强计算机系统的有效性、可靠性和安全性，并制定防范意外事项的有效措施。单位内部除材 料物资管理部门及仓储人员外，其余部门和人员接触材料物资时，应 由相关部门特别授权。如材料物资是贵重物品、危险品或需保密的 物品，应当规定更严格的接触限制条件，必要时，材料物资管理部门 内部也应当执行授权接触。

（二）实物资产取得与验收控制

行政事业单位在实物资产取得与验收过程中，应该对实物资产 的购置预算、请购、采购、验收、付款、记录等环节加以拄制。其主要 内容如下：

1．实物资产预算的控制

行政事业单位应当建立实物资产预算管理制度。

实物资产的购建应当在内部各部门或单位提出申请的基础上， 由资产管理部门会同财会部门审核资产存量，根据事业发展规划和 经费预算，提出拟购置资产的品名、规格、数量，测算经费额度，进行 充分论证后编制资产购置预算，并按规定程序审批，以确保实物资产 投资决策科学合理。经单位负责人审查批准，报主管部门、财政部门 审批后，编人单位的年度部门预算。对于重大的固定资产投资项目， 应当考虑聘请独立的中介机构或专业人士进行可行性研究与评价， 并由行政事业单位实行集体决策和审批，防止出现决策失误而造成 严重损失。购建实物资产由主管部门统一组织，实物资产管理部门 会同财务及使用部门共同参与论证、招标等环节的工作。

就实物资产的预算控制，应当从以下几个方面进行控制和管理：

(1)编制支出预算，应由工程技术、计划、财务、采购、使用等部 门的人员共同参加，以便减少支出预算错误发生的可能性；

(2)实物资产购置支出预算必须在考虑拟购建资产的品目、数 量、测算经费额度、采购方式等多种因素的基础上予以编制； ‘ (3)对于价值较高的实物资产购置方案，购置预算应有各分项 购置支出预算额，以便日后控制支出总额和追查责任。

2．实物资产请购与审批的控制。

提出物品或劳务的需要是采购环节的开始，行政事业单位对于 外购的实物资产应当建立请购与审批制度，明确请购部门（或人员） 和审批部门（或人员）的职责权限及相应的请购与审批程序。实物 资产采购过程应当规范、透明。对于一般实物资产采购，应由采购部 门充分了解和掌握供应商情况，采取比质比价的办法确定供应商；对 于重大的实物资产采购，应采取招标方式进行。

单位可以根据不同的需要制定不同的请购制度。一是，对于商 品和其他物资等，所需部门可根据预算和市场供应等合理情况正确 填写请购单，由本部门授权人批准。对于不符合规定的采购申诸，审 批人应当要求采购人员调整内容或拒绝批准。请购单一式四份，注

明请购部门、请购物品名称、规格、数量、要求到货日期、用途、估计费 用等内容。经审批的请购单送交采购部门。对于重要物品的请购应 当经过决策论证和特殊的审批程序。对于临时需要的物品，很难列 入预算，通常由使用者根据实际需要直接提出，请购单要注明请购目 的和用途，经使用部门主管审批，经财务部门资金预算授权人签字 后，交由采购部门办理采购，不需要经过仓储部门签批。二是，对于 固定资产购置，单位应当根据事业计划任务、技术条件和资金可能情 况，全面考虑，并经过认真研究、科学论证，在充分利用原有设备的基 础上，同有关部门具体商定购置的品种、规格、数量，编制年度固定资 产采购计划，由单位领导批准后，在批准的范围内进行购置。各使用 部门必须先填写请购单，并由设备部门作技术经济论证，进行询价和

价格比较，填写好拟采购设备的名称、规格、型号、性能、质量、估计费 用等资料，送相关部门会签并报决策机构批准。并规定所有固定资 产由设备部门统一购买（特殊情况除外）。行政事业单位应当按照 国家统一的会计准则制度的规定，区分融资租赁和经营租赁，并根据 风险、报酬转移情况，明确固定资产租赁业务的审批和控制程序。

3．实物资产采购过程的控制。

实物资产的采购是容易出现问题的一个环节，不容忽视。行政 事业单位实物资产的采购应由采购部门和实物资产管理部门负责。 单位可根据需要制定实物资产比价管理、集中采购、公开招标的制 度。重大的实物资产采购，一般应采取招投标方式进行。凡纳入政 府集中采购目录的实物资产，应按政府采购的有关程序办理采购 业务。

采购部门在执行实物资产采购程序时，应先向供货商询价，并取 得厂商报价单，进行比价，以报价较低且品质佳的核准厂商为采购对 象。依请购单填写订购单并与供货商联络订购事宜，按一般采购程 序办理。采购单位应与厂商签订购买合同。合同一式两份，由采购 部与供货商分别留存一份；采购部应复印一份留存，原件与发票交财 务部作为付款人账的依据。

具体来讲，对于存贷的采购，采购部门在收到经过审批的请购单 后要决定订购数量、供应商、发出订货单的时间。并与供应商签订合 同。对固定资产的采购，可统一由政府采购中心采取批量购买的方 式，一方面能有效地节省有限的资金，提高资金的使用效率；另一方 面能降低购置成本，防止国有资产流失，堵塞购置固定资产中存在的 许多漏洞。政府采购除外的大、中型固定资产购建项目宜实行项目 负责人负责制；零星采购实行双人采购制；对重大工程建设项目，应 成立专门管理小组。成员应来自工程部，审计、财务，投资、专家及使 用单位，共同参与项目论证、公开招标等环节的工作。既体现公平、公正原则，又通过招标等良性竞争手段，为单位节约了购置支出。购 置活动中j要建立必要的合同管理制度、法律咨询制度、严格签定并 依法履行合同j基建项目的竣工决算要经过中介机构审核并出具 报告。

4．固定资产验收的控制。

行政事业单位应当建立实物资产采购验收及入库登记制度。严 禁未经资产管理部门验收直接送达使用部门。严禁未经资产管理部 门确认的资产进行入账。

单位对外购买的固定资产，固定资产送达时，请购单位、采购人 员、管理部门均由派员会同验收，对于其中的专业设备或贵重精密设 备仪器，应当会同有关专业技术人员参加验收：应当根据合同、供应 商发货单等对所购固定资产的品种、规格、数量、质量、技术要求及其 他内容进行验收，出具验收单或验收报告。验收合格后方可投入使 用。对验收合格的固定资产应及时办理入库、编号、建卡、分配等手 续，以确保固定资产的有效识别与盘点。固定资产交付使用的验收 工作由固定资产管理部门、使用部门及相关部门共同实施。

自制的固定资产，是指行政事业单位自行加工制作的固定资产。 行政事业单位自行制作固定资产前应当编制计划，自制的固定资产 在完工后应对实际耗用工料进行清理核算，合理定价。应填制“自 制固定资产报核单”，列明固定资产的名称、规格、单价、数量和成本 数额，由制造部门、固定资产管理部门、使用部门共同填制固定资产 移交使用验收单，验收合格并登记入账盾移交使用部门投入使用。

对于基建投资建设的固定资产，行政事业单位用国家拨款、银行 贷款、地方财政、自筹资金投资或自有资金投资兴建的基本建设项 目，必须纳入基本建设计划，经批准后才能施工，并单独组织核算。 基本建设项目竣工交付使用时，施工单位应当按照规定办理基本建

设竣工决算，并编造完工清册，逐项注明完工项目、单位、数量、造价、建造日期、技术特征，连同说明书、图纸等技术资料，一并交给建设单 位，建设单位资产管理部门据以进行验收。经验收合格的项目，资产 管理部门应填制“基建工程完工项目验收单”，登记固定资产明细 账，财务部门填制记账凭证，据以入账。

行政事业单位对无偿调入、接受捐赠、债务重组、行政事业单位 合并、非货币性资产交换、其他行政事业单位无偿划拨转入以及其他 方式取得的固定资产均应办理相应的验收手续。对经营租赁、借用、代管的固定资产应设立登记簿记录备查，避免与本行政事业单位财 产混淆，并应及时归还。

对验收合格的固定资产应及时办理入库、编号、建卡、调配等 手续。

各种监督和测试工作应当加以文字记录，并作为工程验收合格 证书的附件妥善保管，验收合格证书必须由指定的授权人审核签字。

固定资产验收合格后，管理部门开具设备分配通知单并登记固 定资产管理台账，采购人员将固定资产交请购单位使用。

5．实物资产付款的控制。

行政事业单位财会部门应对照采购预算审核实物资产的采购凭 证。出纳人员根据经审核通过的实物资产采购审批单、验收入库单、采购发票等有关附件办理付款手续。对于手续不全的款项，出纳人 员有权拒绝支付。

6．实物资产人账的控制。

行政事业单位应当按照国家统一的会计谁则及制度的规定，及 时确认实物资产的购买或建造成本。对需要办理产权登记手续的固 定资产，行政事业单位应及时到相关部门办理。

各项实物资产均应按取得时的实际成本入账。已验收入库或直 接交付使用但尚未取得正式发票的实物资产，应根据实际数量估价 入账，待正式发票收到后再进行调整。对己完工交付使用但尚未办 理竣工决算的固定资产，应先根据工程预算、造价或工程实际成本等 估价转入固定资产核算，待办理竣工决算手续后再进行调整。严禁 已交付使用的实物资产不入账。

对于实物资产，应分类设置各种账户，分别记录。财会部门应登 记各类资产明细账，防止多计或少计财产价值。

（三）实物资产使用与维护的控制

实物资产的管理体现在两个方面：一是资产实物形态的管理；二 是资产价值形态的管理。行政事业单位应加强实物资产，尤其是固 定资产的日常管理工作，授权具体部门或人员负责实物资产的日常 使用与维修管理，保证实物资产的安全与完整。支付已经核销、实物 形态依然存在的办公用品，归口管理部门和人员应做好实物资产的 登记、保管和盘查等管理工作。固定资产移动应当得到授权。实物 资产日常管理的主要内容如下：

1．建立固定资产目录管理制度，实行三级管理。

为规范固定资产的使用和保管工作，提高固定资产的使用率，应 根据国家有关要求和自身管理的需要，确定固定资产分类标准和管 理要求，并制定和实施固定资产目录制度，要健全账卡设置，实行三 级管理。行政事业单位要分别设置固定资产总账、固定资产登记簿 和固定资产卡片。主要包括：

(1)编制固定资产目录。固定资产目录一般由资产管理部门负 责管理。编制固定资产目录及统一编号，是实行固定资产归口分级 管理与建立岗位责任制的重要基础工作，是编制固定资产台账、建立 固定资产卡片、进行维修、编制统计报表及进行固定资产核算与管理 的依据。固定资产目录按固定资产项目进行编制。编制固定资产目 录及统一编号时应注意以下五个事项：进行固定资产编号时应遵循 统一规定的编号方法；号码一经编定后不能随意变动；新增固定资产 应从现有编号依次续编；每一固定资产编号确定后，实物栎牌号应与 账面编号一致；编号只有当发生固定资产处置，如固定资产调出、报 废等情况时才能注销，并且编号一经注销通常不能补空。

(2)建立固定资产卡片。建立固定资产卡片，是用于进行固定 资产明细核算的依据。固定资产卡片由财务部签发，通常一式三份， 财务部门、资产管理部门和使用部门各一份。固定资产卡片应按每 一独立登记对象登记，一个登记对象设一张卡片。在每一张卡片中， 应记载该项固定资产的编号、名称、规格、技术特征、技术资料编号、附属物、使用单位、所在地点、建造年份、开始使用日期、中间停用日 期、原价、使用年限、购建的资金来源、折旧率、大修理基金提存率、大 修理次数和日期、转移调拨情况、报废清理情况等详细资料。固定资 产卡片应根据交接凭据和有关折旧、大修理、报废清理等凭证进行 登记。

(3)设置固定资产登记簿。固定资产登记簿一般由行政事业单 位的资产管理部门负责管理，按照固定资产类别分设账页，账内；按 照保管、使用单位设置专栏；每月按照各项固定资产的增减日期序时 登记，以反映各类固定资产的使用、保管和增减变动及其结存情况。 资产管理部门按财产类别、品名、规格、型号设明细分类账，核算购 人、发出、结存的数量和金额。

(4)设置固定资产总账。固定资产总账由行政事业单位的财务 部门负责管理，主要用于核算单位全部固定资产的原价，反映单位固 定资产总价的增减变动和结存等情况。财务部门在固定资产总账科 目下，按财产类别设置二级科目进行金额核算。三级管理应做到财 会部门有账，管理部门有账有卡，使用单位有卡，有利于清查核对，互 相制约。

2．加强实物资产使用的控制。

规范实物资产领用手续。行政事业单位应当建立实物资产领用 交回制度，制定资产领用业务的控制流程，规范资产的使用申请、审 批、发放等环节的工作。领用资产必须严格手续，应由使用单位主管 人员和经办人填写“财产物资出库单”一式三份，经设备管理部门负 责人批准签章后，一联交保管员凭以发放设备，一联领用单位存杏， 一联交财务部门。管理部门发放时，应填写“设备领用卡片”一式两 份，一份留管理部门凭以掌握财产分布情况，一份交使用单位管理。 做到领发双方责任明确，手续完备。实物资产的领用应经过主管领 导（或授权部门负责人）批准；资产出库，保管人员应及时记录。

建立实物资产使用和保管责任制。将资产管理责任落实到人， 对资产保管、使用相关人员进行考核和监督，对责任心不强、管理不 善的人员依法追究责任。办公用资产应落实到人，使用的人员离职， 所用资产应当按规定交回并办理相关手续。固定资产的使用除指定 专人负责管理（专人使用）外，应制定操作规程、维修保养、交接手续 以及使用情况登记等制度。要根据设备的具体情况合理安排工作负 荷量，保证设备的正常运转和人身安全。在完成本单位正常工作任 务的前提下，贵重仪器设备要实行对外开放，以提高设备使用效益。 凡是大型贵重仪器设备都要实行专管共用，并建立设备使用定期报 告制度，定期反映设备状态、使用情况，并作为固定资产管理考核评 比的重要依据。

单位应当认真做好国有资产的使用管理工作，经常检查并改善 资产的使用状况，减少资产的非正常消耗，做到物尽其用，充分发挥 国有资产的使用效益；保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用 中的不当损失和浪费。

3．建立固定资产维护管理制度。

固定资产日常维护管理。行政事业单位应当建立固定资产的维 修、保养制度，保证固定资产的正常运行，提高固定资产的使用效率。 固定资产使用部门负责固定资产日常维修、保养，定期检查，及时消 除安全隐患；固定资产大修理应由固定资产使用部门提出申请，按规 定程序报批后安排修理；固定资产技术改造应组织相关部门进行可 行性论证，审批通过后予以实施。固定资产使用部门应加强资产的 日常维护，对生产线等关键设备的使用要进行人员专门培训，严格按 要求规范操作，提高设备使用寿命，减少维护修理成本。

第5篇：10行政事业单位内部控制内部控制1

业务层面内部控制 第一节（1）

第一节预算业务控制及实务案例

一、从企业预算到行政事业单位预算

组织可以分为两类：赢利性组织（主要指企业）和非赢利性组织（在我国主要指行政事业单位）。实际上，无论是赢利组织或是非赢利组织，都拥有或控制着部分经济资源、人力资源和信息，都有着追求以比较少的投入获得比较高的收益（经济的、社会的或政治的），因而都需要得到财务的支持与帮助。

其中，最富有成效的支持就是预算的编制、执行和反馈及修正。

所以，从组织层面来讲，预算是一种人的行为的集中体现，它将组织所拥有或控制的资源与未来目标相联系，集中表现为对人的行为的管理，是一种集系统化、战略化、人本化理念为一体的现代组织管理模式。因而，科学合理的预算管理，是组织富有成效的重要措施和方法。

（一）预算的特征

预算也称为预算控制，是将组织的决策目标及其资源配置规划加以定量化并使之得以实现的内部管理活动或过程。它具有如下特征：

1.全面性；

2.风险自抗；

3.权力制衡；

4.以人为本。

（二）预算循环

预算是周而复始、不断循环的过程，是从预算目标拟定与预算编制、责任落实与推动实施、业绩报告与问题诊治、业绩评价与责任辨析、奖罚兑现到总结改进的系统化过程。

1.目标拟定。

2.预算的编制。

3.预算的审批。

4.预算的执行。

5.预算的调整。

6.预算分析考核。

二、行政事业单位预算及存在的问题

（一）行政事业单位预算体制

对于行政事业单位来说，针对不同性质的单位其预算体制不同。

对于依靠财政性资金运营的单位，其受国家预算制度约束，按照《中华人民共和国预算法》及相关法规制度来开展单位预算；

不依靠财政性资金运营的行政事业单位则不受国家预算制度约束，完全可以按照一般组织的预算管理模式开展预算，特别是对于经营性业务单位，完全可以借鉴企业全面预算管理体系。实际上，即使是政府预算，在具体到单位内部时，其运营机理和在行政事业单位内部的运营过程基本与我们常说的企业预算管理体系相一致。 课堂练习 [判断]

不依靠财政性资金运营的行政事业单位则受国家预算制度约束，完全可以按照一般组织的预算管理模式开展预算，特别是对于经营性业务单位，完全可以借鉴企业全面预算管理体系。（ ）

显示本题答案

答案：A

【答案】错误

（二）我国政府预算制度

目前，我国所采用的复式预算结构是两式结构，其基本思路是：

（1）预算分为经常性预算和资本性预算两部分。

（2） 经常性预算收入是国家以社会管理者的身份取得的各项税收收入和其他一般性收入。

经常性预算支出是国家用于维持政务活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项事业、以及用于人民生活和社会保障等方面的开支。

（3）资本性预算收入主要包括三部分：即经常性预算结余、资本性收入（即非税收入中的基金收入、国有资产收益等）、债务收入。

资本性支出主要包括两部分：即经济建设支出和环境保护支出。

（4）经常性预算不能出现赤字。

1.政府预算的编制程序

现代政府预算的编制程序一般是要经过政府行政部门编制草案、政府财政部门汇总审核、政府首长审核批准、议会审核这么四个大的阶段。我国政府预算的编制程序与其他国家的一般程序基本一致。但我国具体实行的是“两上两下”的程序。

2.政府预算的审批

（1）财政部门的审核阶段。

（2）政府首长的审核阶段。

（3）人民代表大会审核阶段。

（4）政府预算批复阶段。

3.政府预算的执行

政府预算经过批准之后，就进入预算执行阶段。

（1）预算收入的执行。

组织预算收入的执行，重点是做好以下几方面的工作：

①根据组织预算收入的需要，制定相关政策和各种制度，研究和制定组织收入的方法，以节约征收经费，提高征收效率。

②根据预算收入任务和收入计划，帮助和督促各经管收入的部门、纳税义务人和缴款人努力完成预算收入任务，把一切应缴收入及时地、足额地缴入国库，保证政府预算收入随着经济的发展而增加。同时，要防止单纯地为完成预算收入任务而形成“虚收”。

③经常检查预算收入执行情况，分析国家法规、政策，以及国家政治经济情况的发展变化对预算收入的影响，及时解决预算执行中的矛盾和问题，提出加强预算管理、增加收入、改进工作的措施和建议。

④加强征收机关和相关部门的分工协作，建立收入直达国库制度和信息共享制度。坚决纠正预算收入征管中的一些违法乱纪行为，维护国家预算收入的完整性。

（2）预算支出的执行。

做好预算支出的执行工作应着重于以下几个方面：

①按照公共财政的要求和组织预算支出执行的需要，制定国家预算支出的政策和法规，制定预算支出管理的各种制度和办法。

②根据部门预算制定年度、季度、月度用款计划，准确掌握国库库款情况。按照集中支付制度的规定，适时地、正确地把预算资金拨付到用款单位。

③建立经济责任制，明确各预算部门和单位的责任，确保预算资金高效和节约使用。

④在保证重点支出需要的基础上，根据国库存款的余额，积极稳妥地推进国库资金的资本营运，实现预算收支的动态平衡。

⑤依法安排预算周转金，解决季节性资金收支进度不均衡的矛盾，做好资金调度平衡。

4.预算执行中的调整。在政府预算执行中，由于国际、国内政治经济形势总是在不断地发展变化，往往会出现一些意想不到的事件会影响到原政府预算的执行。这就有必要进行预算调整，根据新的情况组织新的预算平衡。

5.预算执行情况的分析。

（三）政府预算管理中存在的难题

1.预算编制环节的问题

在预算编制过程中，某些预算单位夸大经费预算，如将支出项目全部列足，编制尚未立项依据不充分的预算项目，甚至虚报加大了预算资金总量；另一方面，一些预算单位也故意隐瞒收入。

在预算编制过程中，某些预算单位通过以下方式隐瞒收入：

（1）明显少报预算外收入。

（2）少报或不报。

（3）故意隐瞒上年结转数和事业基金结余数。

2.预算执行环节的问题

预算执行中的违规行为主要表现在：

（1）拖欠工资；

（2）挤占挪用专项资金，用专项资金弥补正常经费不足；

（3）转移、隐瞒收入或资金，将专项资金结余转入经常性结余，决算时隐瞒经常性结余，预算外资金坐收坐支，形成账外账和“小金库”等；

（4）虚列支出，以拨列支或列支后记往来科目。

3.存在问题的原因

除主观认识不到位之外，当前预算违规的原因还表现在：

（1）单位属性、关系不明。

（2）部门利益驱动。

（3）政府会计制度不完善。（4）财政拨款时间的限制。

课堂练习 [多选]

预算执行中的违规行为主要表现在（ ）。

A．拖欠工资

B．挤占挪用专项资金，用专项资金弥补正常经费不足

C．转移、隐瞒收入或资金，将专项资金结余转入经常性结余，决算时隐瞒经常性结余，预算外资金坐收坐支，形成账外账和“小金库”等

D．虚列支出，以拨列支或列支后记往来科目

显示本题答案

答案：ABCD

【答案】ABCD

【案例】行政事业单位预算执行，问题重重

【案件启示】这个案例说明，尽管我国建立了严格的政府预算制度体系，并上升到法律层面来规范，但从实际预算执行情况来看，结果并不理想，这说明我们的预算执行控制机制和控制制度还不完善，还不能起到有效的控制效应。

1.单位内部控制制度不健全，或执行不力

2.预算监督力度有待加强

三、预算管理风险与关键控制环节

（一）预算业务风险单位应当重点关注涉及预算业务的下列风险

1.预算体系不健全，岗位职责分工不合理，可能造成单位资源浪费和管理效率低下。

2.预算管理未经适当审批或超越授权审批，可能因重大差错、舞弊、欺诈而导致损失。

3.预算目标不合理，预算项目不完整，预算标准不科学，预算编制程序不规范，预算分解和预算调整不合理，可能造成单位预算管理体系缺乏科学性和准确性。

4.预算执行中出现异常情况，相关部门未及时查明原因，未能提出解决办法。

5.预算执行单位为定期报告预算执行情况，可能造成预算失去其应有的权威性和严肃性。

6.预算分析不正确，未能总结出预算管理过程中的经验与教训。

7.预算监控和预算考核不力，对考核结果的奖惩不公平、不合理，可能造成预算管理流于形式。

（二）预算业务的关键控制环节

在建立与实施预算内部控制中，至少应当强化对下列关键方面或者关键环节的控制：

1.明确规范职责分工、权限范围和审批程序，科学合理地设置机构和配备人员，确保各岗位相互分离。

2.明确预算编制依据、程序和方法，确保预算编制依据合理、程序适当、方法科学。

3.明确规定预算指标分解方式、预算执行责任主体、预算资金支出的审批要求、预算执行情况的报告与预警机制，确保预算得到严格执行。

4.确保预算调整依据充分、方案合理、程序规范。

5.建立有效预算执行分析、审计、考核制度，确保预算分析科学、及时，奖惩严格有据。

第6篇：13行政事业单位内部控制内部控制4

内部控制 第二节（2）

三、收支业务存在的问题及应关注的风险

长期以来，行政事业单位的行政职能使得其不能完全市场化，部门预算不规范，经费相互挤占，费用支出无计划、无定额，或是有计划定额但流于形式。财务部门对经费的管理常常是事后核算，忽视了资金使用前的预测和使用中的控制，对经费收支的考核也只是停留在表面平衡上，很少对资金使用效率进行考核。随着社会主义经济体制的建立和发展，我国现有的事业单位收支体系己越来越难以适应经济发展的要求，不能适应新形势下公共财政发展的要求，弊端越来越突出，严重影响了财政资金的使用效率。

（一）收支业务管理存在的问题

1．单位领导不重视，内部控制制度不健全

长期以来受重“收”轻“支”、重“预算内”轻“预算外”思想的影响，一些单位未将应纳入单位预算管理的预算外资金统一纳入单位预算，进行“统一管理，统一核算”。使非税收入预算管理流于形式，未真正做到“收支两条线”，政府统筹调剂乏力。

2．岗位设置不够合理

由于多种原因，一些单位岗位安排不尽合理，存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好的分离制约，存在出纳兼复核、采购兼保管等现象，出现管理漏洞。

3．预算控制比较薄弱

首先是预算编制比较粗糙，部门预算的编制一般根据当年财政状况、上年收支、预算单位自身的特点和业务进行核定，没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。其次是预算刚性不够，预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。

4．收支核算不规范

有些单位或个别部门存在自定项目乱收费的现象，人为地增加收费环节，擅自提高收费标准。由于非税收入大部分是行政事业单位性收费，少数单位受利益驱动，以行政事业性收费和经营性收费界定不清为由，想方设法采取各种措施规避财政专户管理，将行政事业性收费化为经营性收入。

课堂练习 [判断]

由于非税收入大部分是行政事业单位性收费，少数单位受利益驱动，以行政事业性收费和经营性收费界定不清为由，想方设法采取各种措施规避财政专户管理，将行政事业性收费化为经营性收入。 显示本题答案

5．支出管理控制不严，随意性较大，监控不力

行政事业单位对于行政经费的支出，特别是招待费、办公费、会议费、水电费等，普遍缺乏严格的控制标准；即使制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制。

6．财务管理弱化

财务部门的工作限于记账、算账、报账，与业务控制脱节，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，未能对业务部门实施必要的财务控制和监督。票据管理不到位。未建立定期或不定期抽查制度，出现延期上缴收入，挪用公款问题；对使用后票据未能及时办理交验、核销，容易导致收入不入账、私设“小金库”等问题。

7．固定资产控制薄弱

实行政府集中采购制度以后，行政事业单位固定资产的购置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相关的内部控制，重购轻管现象比较普遍。

8．经费支出的不合理性比较突出，对经费支出缺乏基本的控制意识

长期以来，行政事业单位管理费支出过大、支出结构不合理、损失浪费严重、使用效益不高。

（二）行政事业单位收支业务的风险

1．行政事业单位收支管理违反国家法律法规，可能遭受外部处罚、经济损失和信誉损失。

2．行政事业单位不相容职务混岗，可能导致会计人员贪污、挪用公款。

3．行政事业单位收支管理未经适当审批或超越授权审批，可能因重大差错、舞弊、欺诈而导致损失。

4．行政事业单位收支的发生、结算、清理等环节的控制不当，可能造成单位资产损失。

5．行政事业单位的收支记录不准确、不完整，可能造成账实不符或导致财务报表信息失真。

（三）行政事业单位收支控制目标

1．职责分工、权限范围和审批程序应当明确，人员配备应当科学合理；

2．单位收支业务的发生依据应当充分适当，支付审批程序应当规范；

3．单位收支的发生、结算、清理等环节的控制流程应当清晰，对其发生事由、结算金额、结算时间、结算要求、清理依据和要求等应当有明确的规定。

4．单位收支的确认、计量和报告应当符合国家统一的会计准则制度的规定。

四、收支业务控制环节

（一）岗位分工与授权批准

1．行政事业单位应当建立收支业务的岗位责任制

行政事业单位应当建立健全收入内部管理制度，职责分工、权限范围和审批程序应当明确规范，机构设置和人员配备应当科学合理。

收支业务的不相容岗位至少应当包括：

（1）收支的收款与会计核算相分离

行政事业单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离。

（2）收支的会计核算与审核监督相分离

行政事业单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。

2．行政事业单位应当建立收支发生核准制度

（1）行政事业单位应当对收支的发生进行核准控制，做到发生依据充分适当，发生过程真实规范。

（2）行政事业单位应当对收支发生依据的来源进行控制，审核其真实性、有效性。

（3）行政事业单位应当对收支发生依据的运用进行控制，按照合法、合规、合理等要求，建立健全收支发生的审核、批准制度。

3．行政事业单位应当建立收支管理责任制度

（1）行政事业单位应当建立健全收支管理责任制度，做到明确责任，管理有效。

（2）行政事业单位应当明确收支的管理责任和要求。明确收支的管理责任和要求包括：①明确经办人和审批人的职责分工、权限范围；②明确谁经办、谁核准发生的往来资金由其负责结算处理；③明确收支的结算管理要求，对其发生事由、结算金额、结算时间及结算要求等流程必须清晰可控；④明确收支的财务核算要求，既要符合现行会计制度要求，又要符合本单位收支实际管理需要。行政事业单位应当按照货币资金授权制度和审核批准制度，办理收支业务。

课堂练习 [判断]

行政事业单位应当按照货币资金授权制度和审核批准制度，办理收支业务。

显示本题答案

（二）行政事业单位收入控制

行政事业单位的各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算，严禁设立账外账。业务部门应当在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关材料提交财会部门作为账务处理依据，确保各项收入应收尽收，及时入账。财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符；对应收未收项目应当查明情况，明确责任主体，落实催收责任。

有政府非税收入收缴职能的单位，应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致，并及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分。

（三）行政事业单位支出控制

行政事业单位应当按照支出业务的类型，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。实行国库集中支付的，应当严格按照财政国库管理制度有关规

1．加强支出审批控制

明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当在授权范围内审批，不得越权审批。

2．加强支出审核控制

全面审核各类单据。重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。

支出凭证应当附反映支出明细内容的原始单据，并由经办人员签字或盖章，超出规定标准的支出事项应由经办人员说明原因并附审批依据，确保与经济业务事项相符。

3．加强支付控制

明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支付凭证应当进行登记。使用公务卡结算的，应当按照公务卡使用和管理有关规定办理业务。

4．加强支出的核算和归档控制

由财会部门根据支出凭证及时准确登记账簿；与支出业务相关的合同等材料应当提交财会部门作为账务处理的依据。

行政事业单位应当建立健全支出内部管理制度，确定单位经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。

（四）建立健全票据管理制度

单位应当建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。单位应当按照规定设置票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。票据应当按照顺序号使用，不得拆本使用，做好废旧票据管理。负责保管票据的人员要配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。

单位不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，不得擅自扩大票据适用范围。

（五）应当建立收支定期清理制度，明确清理依据和要求

1．行政事业单位应当建立收支定期清理制度，明确清理依据和要求

2．行政事业单位收支定期清理制度

行政事业单位收支定期清理制度至少应当包含以下内容：

（1）单位应当定期分析收支资金构成及余额情况，积极采取有效措施，控制往来资金规模；

（2）采取函证或实地调查等方式，定期与发生收支业务的单位进行对账。定期对往来资金中暂付、应收款项的可回收性予以评价，及时组织清算和催收，并取得合法催收证据或法律证明手续；对往来资金中暂存、应付款项，应及时清理，积极落实资金，保证按时进行结算；

（3）对长期挂账的往来资金，单位在清理的基础上，在履行规定程序和手续后，作出

（4）单位可根据实际情况，视重要程度，定期将往来资金明细项目在一定范围内予以公示，接受监督，增强透明度；

（5）单位应制定具体的实施方案对往来账户账款进行清理。

（六）行政事业单位负债控制

根据国家规定可以举借债务的行政事业单位应当建立健全债务内部管理制度，明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务的全过程。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，应当进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定。

行政事业单位应当做好债务的会计核算和档案保管工作。加强债务的对账和检查控制，定期与债权人核对债务余额，进行债务清理，防范和控制财务风险。

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